II SA/Ke 742/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2016r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 czerwca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. decyzję z dnia 2 marca 2016 r. znak: [...] orzekającą o odmowie przyznania P. C. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 5 stycznia 2016 r. P. C. ustnie do protokołu wystąpił do samorządowego organu pomocy społecznej – MOPS w O. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność, leki, ubranie, bieżące utrzymanie i środki czystości. W dniu 2 marca 2016 r. organ I instancji po rozpatrzeniu ww. wniosku wydał trzy decyzje: 1) decyzję o odmowie przyznania bezzwrotnego zasiłku okresowego (znak: [...]); 2); decyzję o odmowie przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego, względnie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności, leków, ubrania, środków czystości i bieżącego utrzymania (znak: [...]); oraz 3) opisaną na wstępie decyzję znak: [...]. W odwołaniu P. C. zarzucił organowi błędne przyjęcie, że jego dochód wynosi 710,21 zł, ponieważ, jak wynika z decyzji ZUS z dnia 1 marca 2016 r. wysokość świadczenia do wypłaty z tytułu renty wynosi 538,49 zł, nie zaś 757,21 zł. Dodatkowo podniósł, że organ nie uzasadnił należycie odmowy z powołaniem się na interes społeczny lub brak możliwości organu. Organ odwoławczy, przywołując treść art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wyjaśnił, że prawidłowo jako dochód strony przyjęto dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z grudnia 2015 r. Dalej organ podał, że P. C. jest rozwiedziony od dnia 13 listopada 2015 r. i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma zasądzone alimenty na rzecz dwóch córek w łącznej wysokości 600 zł miesięcznie. Zamieszkuje w mieszkaniu własnościowym i wynajmuje jeden pokój, za który pobiera opłatę w wysokości 100 zł miesięcznie. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydane do końca lipca 2017 r. Pobiera rentę z ZUS, której kwota w grudniu 2015 r. wynosiła 757,21 zł, oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie. W oświadczeniu z dnia 18 stycznia 2016 r. wnioskodawca potwierdził ww. okoliczności oraz podał, że nie pracuje dorywczo, zaciągnął kredyt odnawialny w wysokości 20.000 zł, a w grudniu 2015r. zapłacił alimenty w kwocie 300 zł. Łączny miesięczny dochód strony wynosił więc w grudniu 2015 r. 1.010,21 zł, co po odliczeniu zapłaconych alimentów (300 zł) daje kwotę 710,21 zł. Organ wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2014 r. weszła w życie uchwała Rady Ministrów nr 221 w sprawie wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020. Na mocy tej uchwały kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w formie dożywiania wynosi maksymalnie 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc w ramach ww. programu przyznawana jest na zasadach określonych w art. 39 tej ustawy, tj. na zasadach przyznawania zasiłku celowego i ma charakter uznaniowy. Organ ustalił, że w niniejszej sprawie dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (634 zł x 150% = 951 zł). Tym niemniej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ uznał, iż deklarowane przez stronę dochody nie odzwierciedlają jej faktycznej sytuacji majątkowej i dochodowej. Mianowicie, wnioskodawca podał, że zaciągnął kredyt w wysokości 20.000 zł, jednak w toku podejmowanych przez organ próby ustalenia szczegółów dotyczących tego kredytu, nie udzielił odpowiedzi pracownikowi socjalnemu, a podczas przesłuchania w dniu 12 lutego 2016 r. odmówił udzielenia informacji. Ponadto, składając oświadczenie o stanie majątkowym w dniu 18 stycznia 2016 r. nie ujawnił, że jest właścicielem samochodu m-ki F. rok prod. 2007. Powyższe ustalono na podstawie pisma Starosty z dnia 24 lutego 2016 r. Dodatkowo na etapie postepowania odwoławczego organ I instancji poinformował Kolegium, że wnioskodawca w dniu 31 grudnia 2015 r. przekazał matce M. C. w drodze darowizny niezabudowaną nieruchomość o znacznej wartości. Powyższe potwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. Organ podkreślił, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję i konieczne jest współdziałanie wnioskodawcy. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do odmowy przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. C. zarzucił Kolegium naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że przekroczył kryterium dochodowe, w sytuacji gdy ustalenie miesięcznego dochodu nie ma wpływu na otrzymanie wnioskowanej pomocy. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez rozpoznanie odwołania przez ten sam skład orzekający, co doprowadziło do naruszenia przepisów ogólnych, tj. art. 7 i art. 8 Kpa. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi brak odniesienia się do jego sytuacji finansowej i zdrowotnej. Wskazał, że dzięki swoim dochodom nie osiąga nawet minimum egzystencji. Ponadto, jego zdaniem decyzja została wydana z naruszeniem regulaminu kolegium w zw. z art. 18 ustawy o SKO. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt II SA/Lu 621/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, przywołując treść art. 18 ust. 1 ustawy o oraz § 4, § 5 pkt 2 w zw. z § 6 pkt 2 oraz § 24 pkt 1 i 2 Regulaminu organizacyjnego SKO, organ wyjaśnił, ze zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Wiceprezes Kolegium wyznaczył do rozstrzygnięcia trzech spraw skarżącego B. G., M. S. i M. D.. Zarzuty w przedmiocie naruszenia obowiązujących w tym zakresie zasad są więc nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2016 r., w którym organ I instancji wyodrębnił trzy żądania zakwalifikowane jako odrębne sprawy administracyjne, m.in. będące przedmiotem niniejszej sprawy żądanie przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej "ups", w powiązaniu z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821, dalej jako "Program"). Jak wynika z treści Programu (pkt II), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Punkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ups. Skoro zatem objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów ups, uznać należy, że świadczenia przyznawane w ramach Programu w istocie utożsamiać należy z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 tej ustawy, a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Dodatkowo przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej m.in. na podstawie art. 39 i art. 41 pkt 1 ups organ działa w ramach uznania administracyjnego, polegającego na tym, że organ dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie z dostępnych organowi informacji wynikało, że skarżący spełnia określone w Programie oraz przepisach ups kryterium dochodowe przyznania pomocy w zakresie dożywiania. Dochód skarżącego, będącego osobą samotnie gospodarującą, wynosi bowiem 710,21 zł miesięcznie, a zatem mieści się w granicach obowiązującego w czasie orzekania kryterium dochodowego (951 zł). Jednakże trafnie organ powziął wątpliwość co do faktycznej sytuacji finansowej skarżącego. Z oświadczenia skarżącego z dnia 18 stycznia 2016 r. wynika bowiem, że zaciągnął on kredyt odnawialny w wysokości 20.000 zł. Ponadto, z pisma Starosty z dnia 24 lutego 2016 r. wynika, że skarżący figuruje w ewidencji jako współwłaściciel pojazdu m-ki F. rok prod. 2007. Dodatkowo z informacji Urzędu Skarbowego z dnia 7 czerwca 2016 r. (k. 61 akt adm.) wynika, że w dniu 31 grudnia 2015 r. skarżący darował swojej matce niezabudowaną nieruchomość o pow. 0,1568 ha o wartości 50.000 zł. Informacji tych skarżący nie podał ubiegając się o wnioskowane świadczenie. W szczególności przesłuchiwany w charakterze strony w dniu 12 lutego 2016 r. nie udzielił odpowiedzi na pytania: kiedy i na jakich zasadach zaciągnął kredyt, oraz czy w związku z kredytem ma ustalony miesięczny limit do wykorzystania, jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla ustalenia faktycznej sytuacji finansowej skarżącego. Możliwość zaspokajania potrzeb życiowych z takiego właśnie kredytu w sposób istotny wpływa bowiem na ocenę zasadności przyznania wnioskowanej pomocy. Poza tym udzielenie kredytu musiała poprzedzać pozytywna analiza sytuacji finansowej skarżącego w zakresie możliwości jego spłaty. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pochodzących z podatków środków publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają bezwzględny obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji (art. 4 ups) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie postępowania wyjaśniającego informacji co do swojej sytuacji finansowej (por. wyroki NSA z dnia 30 grudnia 2015 r.: sygn. I OSK 1455/14, I OSK 1682/14, I OSK 2086/14, I OSK 1291/14 i I OSK 1667/14). Pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich pożądanej. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że na mocy umowy darowizny z dnia 31 grudnia 2015 r. skarżący wyzbył się na rzecz swojej matki nieruchomości o wartości 50.000 zł, wydatnie pomniejszając w ten sposób swoje zasoby majątkowe. W niniejszej sprawie nie można zarzucić, zarówno organom naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (przeprowadzono wywiad środowiskowy, przesłuchano skarżącego w charakterze strony), a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. W ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo i poddany rzetelnej ocenie, stąd wydanym decyzjom nie można również zarzucić naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8 Kpa. Podniesienia wymaga, iż nie można obciążać organu negatywnymi konsekwencjami zachowania samej strony. W sprawach z zakresu pomocy społecznej szczególnie istotne jest współdziałanie osób korzystających z pomocy, które realizuje się m.in. w obowiązku udzielenia wyczerpujących informacji dotyczących sytuacji finansowej, tak by organ mógł udzielić pomocy stosownej do zaistniałych okoliczności. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca utrudniał swoim postępowaniem ustalenie rzeczywistego stanu dochodowego nie udzielając odpowiedzi na zadawane pytania, odmawiając wyjaśnień w zakresie istotnych okoliczności jak również nie ujawniając dysponowania pewnymi składnikami majątku. Skoro źródłem istotnych z punktu widzenia oceny niniejszej sprawy informacji jest sam wnioskodawca, zarzuty naruszenia przepisów postępowania organowi administracji w przypadku odmowy ich udzielenia przez samego zainteresowanego nie mogą odnieść spodziewanego skutku. Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 36 pkt 1 lit. c ups. Przepis ten stanowi, że świadczeniami z pomocy społecznej są zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. W żaden sposób nie da się z tej regulacji wywieść, że zasiłek celowy powinien być przyznawany bez względu na kryterium dochodowe. Zasady przyznawania pomocy we wnioskowanym w niniejszej sprawie zakresie zostały natomiast omówione powyżej. Odnosząc się do zarzutu rozpoznania trzech spraw jednej strony przez ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w takiej sytuacji wyłączenia któregokolwiek z członków organu kolegialnego. Podstawy wyłączenia od udziału w postępowania pracownika i organu określone są w art. 24-27 Kpa i żaden z nich nie przewiduje możliwości wyłączenia z tego powodu, że w danym organie załatwiane są dwie lub więcej spraw tej samej strony. Przywołany przez skarżącego przepis art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) stanowi jedynie, że kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium (ust. 1); zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 1 (ust. 2); członkowie kolegium nieposiadający wykształcenia prawniczego lub administracyjnego są wyznaczani do składów orzekających z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych. Przepis ten nie stanowi o wyłączeniu członka składu orzekającego. W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2016r. Wiceprezes SKO wyznaczył do rozstrzygnięcia trzech spraw P. C. B. G. jako przewodniczącego i sprawozdawcę, M. S. i M. D. jako członków składu orzekającego. Należy zauważyć, iż wszystkie trzy decyzje dotyczące skarżącego zostały wydane przez tożsamy z zarządzeniem skład orzekający. Nie doszło zatem do naruszenia zasad obowiązujących w tym zakresie. Przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Lublinie nie jest miarodajny z punktu widzenia oceny niniejszej sprawy, bowiem został wydany w innym stanie faktycznym. Kontrolując zaskarżoną decyzję SKO w Lublinie Sąd stwierdził jej wydanie przez inny skład orzekający niż wyznaczony zarządzeniem Prezesa Kolegium. Jak wynika z powyższego taka sytuacja nie nastąpiła w sprawie P. C.. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.