II SA/Ke 748/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu Wójtowi Gminy O. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Wójta Gminy O. z dnia 17 maja 2021 r., znak: [...], w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie Kolegium wywiódł Wójt Gminy O. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r. Nr 9, poz. 139) stwierdził, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, uznając, iż taki stan rzeczy odpowiada standardom konstytucyjnym. Trybunał wyjaśnił, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Idąc tym tokiem rozumowania, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, podjętej w składzie siedmiu sędziów, przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". W cyt. uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Zdaniem NSA stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. W świetle powyższego skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję lub postanowienie w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej, również prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka czy organizację społeczną (stronę skarżącą) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II FSK 527/12; z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. II OSK 2550/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowienie Wójta Gminy O. jako organu I instancji wydane zostało w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej "upea". Wójt Gminy O. jako wierzyciel wydał w dniu 17 maja 2021 r., na podstawie art. 34 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 18 ww. ustawy, postanowienie o oddaleniu zarzutów J. S. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie 30 lipca 2020 r., ustawodawca dokonał istotnej zmiany w zakresie podmiotu właściwego do rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, jak i kognicji sądów administracyjnych w zakresie tego rodzaju spraw. Przed nowelizacją przepis art. 34 upea przewidywał, że zarzuty rozpatruje organ egzekucyjny, po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie przedstawionych zarzutów, zaś po nowelizacji – zarzuty wnoszone za pośrednictwem organu egzekucyjnego, rozpatruje wierzyciel. Jednocześnie - jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji (druk nr VIII.3753) – ustawodawca mając na względzie, że zarzuty będą rozpatrywane jedynie przez wierzyciela, uznał, że postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu powinno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Przyjęto, że dotychczasowe wyłączenie badania przez sąd tego postanowienia było konsekwencją rozwiązania, w którym to organ egzekucyjny rozpatrywał zarzuty na podstawie stanowiska wierzyciela, a w konsekwencji to rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tym zakresie było poddane kontroli sądu. W wyniku nowelizacji – zarzuty są w każdym przypadku rozstrzygane postanowieniem wierzyciela, bez konieczności przedstawiania stanowiska innemu organowi. Z tego względu w zmienianym przepisie rezygnuje się z pojęcia "stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu", a w konsekwencji z wyłączenia spod kontroli sądu postanowienia wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zarzutu. W związku z omawianą zmianą mamy do czynienia z sytuacją procesową, w której w postępowaniu egzekucyjnym w roli organu I instancji rozpatrującego zarzuty zobowiązanego występuje wierzyciel, a od postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Zobowiązany zaś jako adresat rozstrzygnięcia i jedyna strona, niezadowolony z postanowienia organu odwoławczego, może zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 Ppsa, zaskarżyć je do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uprawnienia tego nie posiada zaś wierzyciel rozpatrujący zarzuty zobowiązanego, a więc władczo rozstrzygający o ich zasadności. W konsekwencji, skoro Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r., działając na podstawie art. art. 34 § 1 i 2 pkt 1 upea, przesądził o niezasadności zarzutów J. S. oddalając je, to nie może jednocześnie występować w roli strony skarżącej postanowienie Kolegium, które uchyliło jego postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podsumowując, Wójt Gminy O., któremu ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.