II SA/Ke 753/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sadowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi Z. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym oddala skargę. Rada Powiatu w Uchwale Nr [...] z dnia [...], podjętej na podstawie 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 12 pkt 11 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) określiła, że dotacja w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na 1 ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat na dany rok budżetowy przysługuje szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki (§ 1 pkt 1), zaś dotacja na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% wydatków bieżących ustalonych w budżecie Powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na 1 ucznia przysługuje szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych, nie wymienionych w pkt 1 (§ 1 pkt 2). Określenie corocznie stawek dla tych szkół w drodze uchwały należy do Zarządu Powiatu (§ 2). Uchwalono również w § 3, że warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji przez osobę prowadzącą szkołę wniosku, który powinien zawierać: 1) nazwę, regon, adres szkoły niepublicznej ubiegającej się o udzielenie dotacji, numer rachunku bankowego szkoły, numer i datę wpisu do ewidencji, numer i datę decyzji w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej, 2) przewidywaną średnioroczną liczbę uczniów w poszczególnych typach i rodzajach szkół w okresie styczeń-sierpień oraz w okresie wrzesień-grudzień. Dotacje, o których mowa w § 1, mają być przekazywane w 12 częściach na rachunek bankowy szkoły podany we wniosku, o którym mowa w § 3 pkt 1 w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (§ 4 uchwały). Warunkiem terminowego przekazania dotacji ma być przedłożenie do dnia 10-każdego miesiąca informacji na temat aktualnej liczby uczniów w danym typie i rodzaju szkoły oraz aktualności uprawnień do otrzymywania dotacji z budżetu Powiatu – wg wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały (§ 5 uchwały). Określono, że dotowana szkoła ma obowiązek rozliczenia się z otrzymanej dotacji w terminie do 10 dnia następnego miesiąca, poprzez podanie faktycznej liczby uczniów za ubiegły miesiąc, przy czym za końcowy termin uczęszczania ucznia do szkoły należy uznać dzień 31 sierpnia, gdy uczeń uzyskuje promocję do wyższej klasy lub kończy szkołę (§ 6 uchwały). Rozliczenie wykorzystania dotacji nastąpi poprzez złożenie informacji – wg wzoru stanowiącego załącznik nr 2 uchwały (§ 7 uchwały). Zarząd Powiatu zastrzegł sobie prawo kontroli wiarygodności podanych danych dotyczących faktycznej liczby uczniów z dokumentacją źródłową, znajdującą się w szkole oraz zgodności danych zawartych we wniosku, o którym mowa w § 3 (§ 8 uchwały). W § 9 uchwały określono, że w przypadku stwierdzenia niezgodności podania danych o ilości uczniów ze stanem faktycznym dotowana szkoła zobowiązana jest zwrócić nadmiernie pobrane środki finansowe łącznie z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania tych środków. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 10 uchwały). Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 11) i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania (§ 13), traci moc Uchwała Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] (§12). W uzasadnieniu uchwały podano, że nowelizacja art.. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty nakłada na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalenie zakresu danych, jakie powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ zwrócił uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko Regionalnych Izb Obrachunkowych dotyczące art. 90 ust. 4 sprzed nowelizacji ustawy sprowadzają się do konkluzji, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić jedynie tryb udzielania dotacji, a rozliczenie może dotyczyć wyłącznie faktycznej liczby uczniów. Przed podjęciem uchwały wystąpiono do Regionalnej Izby Obrachunkowej o opinię w sprawie zakresu danych, jakie mogą znaleźć się w rozliczeniu wykorzystania dotacji, która stwierdziła, ze " organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego uzyskały kompetencje do ustalania zakresu danych zawartych w rozliczeniu dotacji", nie wskazując na zakres tych danych. W związku z tym Rada Powiatu postanowiła określić zakres danych zawartych w rozliczeniu wykorzystania dotacji, zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały. Ponadto wprowadzony zapis art. 90 ust. 3c ustawy obliguje organ dotujący do przekazywania dotacji na rachunek bankowy szkoły. W uchwale doprecyzowano zapis mówiący o przekazywaniu dotacji na rachunek bankowy szkoły. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Z., domagając się stwierdzenia nieważności następujących przepisów tej uchwały: § 1 pkt 1, § 2, § 5, § 6, § 9, § 10. Wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wezwaniem Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa przepisami § 1 pkt 1, § 2, § 5, § 6, § 9, § 10 w Uchwale Nr [...] z dnia [...] Rada Powiatu uchwałą Nr [...] z dnia [...] nie uwzględniła żądań zawartych w wezwaniu. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że uchwała kwestionowanymi przepisami oczywiście narusza prawo – art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącego "regulowanie uchwałą materii określonej w kwestionowanych przepisach, a szczególnie przenoszenie na Zarząd Powiatu prawa określania w drodze uchwały stawki dla szkół (§ 2) ogólnie wymienionych w § 1 jest oczywistym bezprawiem, nie mającym żadnego podłoża normatywnego", podobnie jak "obowiązki informacyjne przewidziane w § 5 i § 6, a także rygor wynikający z § 9 oraz powierzenie Zarządowi wykonania tej wadliwej uchwały". Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w poprzednich przepisach tego artykułu. Sformułowanie "tryb udzielania i rozliczania dotacji" odnosi się do technicznej strony postępowania w sprawie dotacji oświatowych. Przez "tryb udzielania" dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, które powinny spełniać podmiot dotowany, takie jak formularz wniosku o dotację, adresata tego wniosku, terminy przekazywania dotacji z uwzględnieniem art. 90 ustawy. "Tryb rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekt, sposoby ustalania faktycznej liczby uczniów, wzór formularza rozliczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesione zostało, że Rada Powiatu zaskarżoną uchwałą określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym, zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty; uregulowała kwestie techniczne przekazania i rozliczania udzielanych dotacji, a nałożone na dotowane szkoły obowiązki mają umocowanie prawne. Odnosząc się do zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwały Rada Powiatu podniosła: - § 1 uchwały konkretyzuje podmioty dotowane z budżetu Powiatu oraz określa podstawę obliczania dotacji, a nawet jeśli stanowi częściowe powtórzenie sformułowań ustawowych, to w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącego, - w § 2 Rada wskazała tryb określania konkretnych stawek dotacji na 1 ucznia dla konkretnych szkół; nie jest bezprawne cedowanie swoich kompetencji Zarządowi, jak twierdzi skarżący, gdyż powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie regulują formy prawnej określania tych stawek. Na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym czynić to może zarząd powiatu uchwałą. Nie jest to także uprawnienie Rady, gdyż Rada jest kompetentna do określania kwoty dotacji w uchwale budżetowej (art. 148 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz pkt 14 ustawy o finansach publicznych). - § 5 i § 6 uchwały - zobowiązanie dotowanej szkoły do podania faktycznej liczby uczniów zarówno na etapie przekazywania dotacji, jak i jej rozliczania wynika wprost z przepisów art. 90 ustawy o systemie oświaty i musi je zawierać uchwała rady, skoro dotacja jest algorytmem kwoty dotacji na 1 ucznia i faktycznej liczby uczniów uczęszczających do danej szkoły, - § 9 – przepis ten w istocie określa skutki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 190, art. 145 i art. 146 ustawy o finansach publicznych, ma charakter informacyjny i pozostaje w związku z rozliczaniem dotacji, - treść § 10 wynika wprost z art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym i zawarty jest w większości uchwał rady powiatu, gdyż wykonywanie tychże uchwał należy z mocy przepisów ustawy do zadań zarządu powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (zwanej dalej u.s.p.) można zaskarżyć do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 ustawy). Termin do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a.. W takich przypadkach skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Początkiem biegu tego terminu jest zatem dzień udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, chyba że organ nie udzielił odpowiedzi w terminie miesięcznym określonym przez przepisy kpa. Wtedy upływ tego terminu jest początkiem biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W kontekście cytowanych regulacji prawnych należy więc przyjąć, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego w ciągu miesiąca udzielona (art. 35 kpa w zw. z art. 87 ust. 4 u.s.p. i art. 53 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy Rada Powiatu została wezwana do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 18 września 2008r., który wpłynął do Rady Powiatu 19 września 2008r. Przewodniczący Rady Powiatu pismem z dnia 25 września 2008r. poinformował Z., że wezwanie w przepisanym terminie nie zostanie załatwione, a następnie przesłał mu uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 października 2008r., nie uwzględniającą wezwania. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady została wniesiona bezpośrednio do organu dnia 17 listopada 2008r. Skarga zatem wniesiona została z zachowaniem terminu. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi należy na wstępie ocenić legitymację skargową skarżącego. Legitymację do zaskarżania uchwał powiatu reguluje cytowana ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, zwanej dalej u.s.p., która opiera legitymację do zaskarżania uchwał organu powiatu na ochronie interesu publicznego, przyznając ją organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Według art. 87 ust. 1 tej ustawy skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym działającym na terenie Powiatu" mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu na podstawie art. 87 u.s.p. Przyznanie na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest ustalenie naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia są tylko przepisy prawa, gdyż przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia). Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa. Ze złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, że swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu, że prowadzi szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki. Uznać zatem należy, że skarżący Z. wykazał, że ma interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom niepublicznym działającym na terenie Powiatu, gdyż jest stowarzyszeniem prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki i na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (zwanej dalej ustawą) uprawniony jest do otrzymania dotacji oświatowych. Oznacza to, że jest podmiotem korzystającym z dotacji przyznawanych na zasadach określonych treścią zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 1 uchwały). Ustalenia zatem wymaga, czy interes prawny skarżącego został zaskarżoną uchwałą naruszony. Pełnomocnik Z. oświadczył na rozprawie, że naruszenie interesu prawnego polega na "zaniżeniu kwoty przyznanej dotacji na jednego ucznia, ponieważ przyznana kwota dotacji na jednego ucznia w § pkt 1 zaskarżonej uchwały nie może być niższa niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części subwencji oświatowej otrzymanej przez Powiat na dany rok budżetowy". Tak skonkretyzowane naruszenie interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia. Z treści wskazanego przez skarżącego § 1 uchwały z dnia 24 stycznia 2008r. wynika, że wysokość przyznanych dotacji jest "nie niższa niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Powiat na dany rok budżetowy". Trudno uznać, ażeby w zapisie tym "zaniżono" kwotę dotacji, skoro nie określono w niej żadnej kwoty, a określenie jej wysokości jest zgodne z treścią art. 90 ust. 2a ustawy. W § tym określono jedynie podstawę obliczania dotacji. Nie można także mówić o powieleniu w uchwale normy prawnej zamieszczonej w powołanym art. 90 ust. 2a ustawy w sytuacji, gdyż występuje tu wyłącznie powtórzenie fragmentu tej normy, użytego w innym kontekście i koniecznego do zrozumienia dalszej części zapisów uchwały. W kontekście tego nie można podzielić stanowiska skarżącego, że nastąpiło naruszenia interesu prawnego w sposób przez niego wskazany. Również pozostałe zapisy zaskarżonej uchwały są zgodne z prawem wobec czego nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Przepis ustawy określa materialnoprawne warunki dotacji, natomiast przepis uchwały określa tryb postępowania w celu uzyskania dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala "tryb udzielania" i "tryb rozliczania" dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Należy zauważyć, że w kwestionowanym § 1 uchwały Rada Powiatu wskazała, którym podmiotom wymienionym w art. 90 ustawy będą przyznane dotacje z budżetu Powiatu, jednak § ten ma bardziej charakter redakcyjny i ma na celu wyjaśnienie użytego w dalszej części uchwały pojęcia "dotowana szkoła". Innymi słowy, w ustawie w art. 90 wymienione zostały wszystkie podmioty w rozumieniu ustawy, a w uchwale, która ma węższy zakres podmiotowy wymieniono dwa podmioty, a więc uznano, że uchwała odnosi się wyłącznie do niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki oraz niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, nie wymienionych w pkt 1 uchwały. Nie naruszają prawa zapisy § 1 i § 5 uchwały, gdyż z art. 90 ust. 2a i 3 ustawy wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczania dotacji należnej. Stąd zapis w § 5 uchwały. Jest zgodne z ustawą ustalenie w uchwale wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o aktualnej liczbie uczniów. Zdaniem Sądu obowiązkiem powiatu jest udzielanie dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych pod warunkiem aktualności wpisu do odpowiedniego rejestru oraz złożenie w terminie wniosku o dotację zawierającą planowaną liczbę uczniów, czego dotyczy § 3 uchwały. Rozliczenie natomiast owej dotacji podmiotowej, której tryb rada powiatu ustala na podstawie upoważnienia art. 90 ust. 4 ustawy – dotyczyć może wyłącznie faktycznej liczby uczniów. Zatem zapis § 6 uchwały, że rozliczenie nastąpi przez podanie faktycznej liczby uczniów za ubiegły miesiąc, przy czym za końcowy termin uczęszczania ucznia do szkoły należy uznać dzień 31 sierpnia, gdy uczeń uzyskuje promocję do wyższej klasy lub kończy szkołę jest zgodny z prawem i nie wykracza poza zakres ustawowy. Rozliczenie to następuje poprzez zobowiązanie podmiotów dotowanych do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez Radę Powiatu określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji, wg załączonego do uchwały wzoru formularza. Nie stanowi naruszenia prawa zawarty w § 2 uchwały zapis że coroczne określenie "stawki dotacji dla szkół" należy do Zarządu Powiatu. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy wykonywanie uchwał rady oraz budżetu powiatu. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, który upoważnia a jednocześnie obliguje zarząd powiatu do działania w zakresie w niej wskazanym. Kwestionowana treść § 10 uchwały, dotycząca powierzenia wykonania uchwały Zarządowi Powiatu wynika wprost z art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p.. Wykonywanie uchwał należy z mocy tego przepisu ustawy do zadań zarządu powiatu. Nie można uznać, aby jego powtórzenie w zaskarżonej uchwale naruszało interes skarżącego. Natomiast określone w § 9 skutki pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wynikają z treści art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104). Analiza poddanych ocenie Sądu przepisów zaskarżonej uchwały Rady Powiatu prowadzi do wniosku, że w zakwestionowanym zakresie regulacja organu samorządu terytorialnego nie jest sprzeczna z upoważnieniem ustawowym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.