II SA/Ke 754/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania dodatkowej pomocy w kwocie 392 złote; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] w sprawie udzielenia K.S. pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w wysokości 1000zł jednorazowo i odmowy przyznania zwiększenia o 392zł zasiłku celowego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] K.S. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1000zł zwiększonego o 392zł z racji utrzymywania bydła i poniesienia szkód w uprawach rolnych i w użytkach zielonych spowodowanych suszą w 2006r., które przekroczyły średnio 30%. Organ I instancji uznał, iż K.S. spełnia wymogi określone w § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109) i decyzją z dnia [...] przyznał pomoc w kwocie 1000zł odmawiając dodatkowej pomocy w kwocie 392zł z uwagi na brak szkód w użytkach zielonych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K.S. podnosił, że w protokole komisji nie ujęto strat w jego gospodarstwie rolnym w użytkach zielonych na powierzchni 2,30ha, które on sam oszacował na 75%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przytoczyło brzmienie § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia stwierdzając, że z treści sporządzonego w dniu [...] w obecności K.S. protokołu komisji powołanej przez Wojewodę szacującej skutki suszy na terenie gospodarstwa rolnego jednoznacznie wynika, iż nie było zniszczeń upraw w użytkach zielonych spowodowanych suszą. Kolegium wskazało również, że K.S. nie załączył do odwołania żadnych dowodów na potwierdzenie faktu wystąpienia szkód w użytkach zielonych. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł K.S., podnosząc, iż w jego gospodarstwie rolnym wystąpiły straty w użytkach zielonych, czego potwierdzeniem było złożenie przez niego ,,materiału źródłowego" w dniu [...] . Skarżący podniósł ponadto, iż protokół z oceny gospodarstwa rolnego dotkniętego suszą podpisał jeszcze przed jego wypełnieniem. Wyrokiem z dnia 30 maja 2007r. sygn.akt II SA/Ke 228/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania dodatkowej pomocy w kwocie 392zł uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, które stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ust. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, istniejący w sprawie materiał dowodowy budził uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście wszystkie szkody zgłoszone przez skarżącego zostały ujęte przez komisję w protokole, czy też faktycznie nie stwierdzono strat w użytkach zielonych, co wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem ustalenia rzeczywistej powierzchni użytków zielonych i wielkości strat w tych użytkach spowodowanych suszą w 2006 roku. Poza protokołem komisji skarżący przedstawił pismo, w którym dokonał zgłoszenia szkód, a ta okoliczność nie miała odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podniosło, iż podstawą ustalenia wielkości szkód w danym gospodarstwie jest stosownie do dyspozycji § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy - tylko i wyłącznie protokół oszacowania sporządzony w obecności zainteresowanego przez komisję powołaną w trybie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). W aktualnym stanie prawnym komisja ta zaprzestała swojej działalności, w związku z tym brak możliwości dokonywania dalszych istotnych w sprawie ustaleń. Wyrokiem z dnia 24 września 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż Sąd I instancji nie skonkretyzował na czym polegało zarzucone organom naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa uzasadniające uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jak również w motywach rozstrzygnięcia nie zawarto właściwych wytycznych co do dalszego postępowania, czym naruszony został również art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, iż z treści orzeczenia powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać w jakim zakresie i przy użyciu jakich środków dowodowych konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. W sytuacji potrzeby weryfikacji protokołu komisji, z uwagi na problemy związane z jej funkcjonowaniem Sąd dopuścił rozważenie celowości przesłuchania osób biorących udział w czynności kontroli czy też dopuszczenia innych dowodów na ogólnych zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dodatkowych dokumentów przedstawionych przez K. S. przy piśmie z dnia [...] zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w gospodarstwie rolnym K.S. w wyniku suszy w 2006r. wystąpiły szkody w użytkach zielonych, a jeżeli tak to w jakiej wysokości i czy skarżący spełnia wymogi do otrzymania z tego tytułu zwiększonej pomocy materialnej. Kolegium w oparciu o istniejącą regulację prawną odnoszącą się do przyznawania tej formy pomocy materialnej uznało, iż wystarczającym i jedynym dowodem potwierdzającym nie wystąpienie szkód w użytkach zielonych w gospodarstwie skarżącego (od których istnienia ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego) jest protokół komisji podpisany przez jej członków oraz samego zainteresowanego. Tej argumentacji Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podziela. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109 zwanego dalej jako rozporządzenie) pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkiwania osoby, o której mowa w § 2 pkt 1. Stosownie do ust. 2 § 4 po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych pomoc przysługuje w wysokości 500 zł Pomoc zwiększa się o 392 zł w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne, w którym utrzymuje się bydło, owce, kozy lub konie, jeżeli szkody w użytkach zielonych tego gospodarstwa spowodowane suszą wynoszą powyżej 30%. Do ustalania wysokości szkody w użytkach zielonych gospodarstwa rolnego przepis § 4 ust. 2 stosuje się odpowiednio. (§ 5 ust. 2). W świetle obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji regulacji prawnych za nietrafny należy uznać pogląd organu drugiej instancji w kwestii ustalenia rodzaju i wielkości szkód w gospodarstwie rolnym na skutek suszy w 2006r. wyłącznie w oparciu o protokół powołanej zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, komisji wojewody. Wprawdzie w § 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia określono, iż średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym ustala się na podstawie protokołu takiej komisji, jednakże z § 4 ust. 2 wynika, że sprawa przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy jest sprawą administracyjną, wszczynaną na wniosek zainteresowanej osoby, złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do otrzymania pomocy. Powyższe oznacza, że w toku postępowania znajdują zastosowanie reguły i zasady przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego określającymi obowiązki organu tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Organ powinien zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a) poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie i ocenę całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest wyrazem przestrzegania przez organy praw stron w toczącym się postępowaniu. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy jak również w sprawach w których organ dokonuje odmiennych ustaleń niż twierdzenia strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu, konsekwencją poczynionych rozważań jest uznanie, iż zaprzestanie działalności komisji wojewody, powołanej do szacowania skutków suszy nie wyłącza możliwości ustalenia szkód i ich wielkości, albowiem mogą być one wykazane różnymi środkami dowodowymi tj. oświadczeniem strony, zeznaniami świadków, dokumentami. Podkreślenia wymaga fakt, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że skarżący do odwołania nie załączył żadnych dokumentów na potwierdzenie faktu wystąpienia szkód w użytkach zielonych, z czego wynika, że organ dopuszczał możliwość innych dowodów niż tylko protokołu komisji, co wyraźnie przeczy późniejszemu stanowisku, co do wyłączności tego dowodu na okoliczność istotnych w sprawie ustaleń. Reasumując należy stwierdzić, że stanowisko skarżącego w kwestii wystąpienia szkód w użytkach zielonych w jego gospodarstwie rolnym mimo braku przedłożenia stosownych dowodów, nie zwalniało organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie mogło stanowić podstawy do odmowy przyznania zasiłku zwiększonego o kwotę 392zł na warunkach określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym organ naruszył art. 7, 77 § 1, 75 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności w celu stwierdzenia czy skarżący w gospodarstwie rolnym posiadał użytki zielone, czy poniósł w tych uprawach szkody i w jakiej wysokości, organ powinien skorzystać z wyjaśnień strony, przesłuchania osób biorących udział w czynności kontroli jak również zeznań świadków ustalonych w oparciu o przedłożony przez skarżącego wykaz rolników użytkujących nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z jego nieruchomością. Zasadnym byłoby ustalenie, czy ci rolnicy ponieśli szkody w użytkach zielonych i w jakiej wysokości. Pomocnym byłyby również wypisy z ewidencji gruntów na okoliczność rodzaju upraw na konkretnych działkach. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu żądanej przez niego pomocy. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania dodatkowej pomocy w kwocie 392zł z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.