II SA/Ke 754/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w U. na ogłoszenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. postępowania konkursowego nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert postanawia: odrzucić skargę. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Ustroniu wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na ogłoszenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. (dalej jako: Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia 25 sierpnia 2017 r. postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa - hospitalizacja dla obszaru zabezpieczenia powiat konecki, wskazując w części wstępnej skargi kod postępowania nr [...]. Skarżąca wskazała jako podstawę prawną wniesienia skargi w szczególności na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podniosła, że czynność Dyrektora Oddziału NFZ została wydana z naruszeniem: 1) art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) poprzez określenie obszaru terytorialnego, dla którego przeprowadzane jest postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bez uwzględnienia planu zakupu świadczeń opieki zdrowotnej; 2) art. 107 ust. 5 pkt 3a w zw. z art. 131b ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez sporządzenie planu zakupów bez uwzględnienia stanu dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa oraz nieokreślenia obszarów terytorialnych, dla których będą przeprowadzone postępowania; 3) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez określenie obszaru zabezpieczenia w sposób, który faworyzuje jednego oferenta udzielającego świadczeń z zakresu chirurgia naczyniowa – leczenie szpitalne na danym obszarze, wykluczając pozostałe podmioty, co narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz zasadę uczciwej konkurencji w toku postępowania; 4) art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez określenie obszaru zabezpieczenia w sposób wykluczający zasadę konkurencyjności, jednoznacznie wskazujący na intencje Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału NFZ zawarcia umowy z wybranym przez siebie podmiotem; 5) art. 150 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez wykorzystanie możliwości wyboru jedynej oferty złożonej w postępowaniu konkursowym w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że na ogłoszony ponownie na tych samych warunkach konkurs ofert nie wpłynie więcej ofert wskutek ukształtowania warunków postępowania tak, by tylko jeden potencjalny oferent był w stanie je spełnić. W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności zgodnie z art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że kwestionuje ogłoszenie zamieszczone na portalu publicznym Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 25 sierpnia 2017 r. o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, kod postępowania: [...], którego przedmiotem było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa - hospitalizacja, obszar zabezpieczenia obejmujący wyłącznie powiat konecki. Nadto strona uzasadniła podniesione w skardze zarzuty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc, że skarga została wniesiona na ogłoszenie o postępowaniu konkursowym, które nigdy nie miało miejsca. Dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ w dniu 25 sierpnia 2017 r. ogłosił postępowanie konkursowe na obszarze powiatu koneckiego w rodzaju świadczeń leczenia szpitalnego w zakresie chirurgii naczyniowej – hospitalizacji, ale o numerze [...]. Nigdy nie zostało na powyższy rodzaj świadczeń na tym obszarze ogłoszone postępowanie konkursowe nr [...], dlatego skarga jest bezprzedmiotowa. W razie uznania, że doszło jedynie do oczywistej omyłki pisarskiej, organ podniósł, że zaskarżona czynność to jest ogłoszenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert - jako czynność skierowana do ogółu nieokreślonych odbiorców, a nadto nie dotycząca uprawnień lub obowiązków Spółki wynikających z przepisów prawa - nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca nie uzasadniła prawa wniesienia skargi do sądu, a przedmiot skargi pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Organ wskazał również - z ostrożności procesowej - na argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi. W piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. (data wpływu 14 listopada 2017 r.) skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, wskazała, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ogłoszenie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia 25 sierpnia 2017 roku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, kod postępowania: [...] w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa - hospitalizacja dla obszaru zabezpieczenia powiat konecki. W piśmie z dnia 28 listopada 2017 r. organ wyjaśnił, że w postępowaniu konkursowym nr [...] w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie chirurgia naczyniowa - hospitalizacja, obszar zabezpieczenia na powiat konecki nie zostało wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie podnieść należy, że Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu, zaskarżone przez Spółkę ogłoszenie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 25 sierpnia 2017 r. o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, kod postępowania numer [...] (mylnie, jak ocenił Sąd, we wstępnej części skargi wskazane za nr [...]), nie mieści się w żadnej z wyżej wskazanych kategorii. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zmierza w istocie do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (tak, jak i poniżej: postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2017 r., III SA/Gd 907/17, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach NFZ, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie odwołuje się do typowych pojęć prawa cywilnego, takich jak: oferta, konkurs ofert, rokowania. Również rozstrzygnięcie tego postępowania nie jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez podmiot ogłaszający postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie jest zatem postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" konkursu nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Powyższe potwierdza, że ogłoszenie zaskarżone przez Spółkę nie mieści się w katalogu aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Ogłoszenie to nie bez wątpienia rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ogłoszenie to, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może być również kwalifikowane jako inna czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 250/04; dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt lub czynność, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. można wywieść również, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych uwag wynika, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podsumowując, kwestionowane skargą ogłoszenie nie jest czynnością (jak również aktem) z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., skoro nie zostało skierowane do zindywidualizowanego podmiotu, a nadto nie istnieje przepis prawa, z którego wynika obowiązek lub uprawnienie po stronie Spółki, którego to ogłoszenie dotyczy. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938), świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.. Stosownie do art. 153 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności (ust. 1). Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny (ust. 2). Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia (ust. 3). Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 4). Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 5). W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność (ust. 6). Natomiast zgodnie z art. 154 ww. ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3 (ust. 5). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1 -6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a). W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (ust. 7). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8). Bezspornym jest, że w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca sytuacja regulowana powołanymi przepisami art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, skoro przedmiotem zaskarżenia jest ogłoszenie Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, które, jak wskazuje przepis art. 139 ust. 2 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zamieszcza się zgodnie z właściwymi przepisami, ale w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert Fundusz. Tymczasem art. 152 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza skargę jedynie na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Z tych przyczyn skarga [...] S.A. z siedzibą w U. na ogłoszenie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 25 sierpnia 2017 r. - mające za przedmiot informację o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert -nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z powyższych przyczyn, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.