II SA/Ke 755/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...]; III. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]; IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; V. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 755/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. L. i A.J. utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2004r., w której organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - zatwierdził projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy na działce nr ewid. 191/3 i 192 w miejscowości C., gm. M., - udzielił G.R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z w/w przedsięwzięciem, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do decyzji z dnia [...]. - nałożył na podstawie art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) obowiązki: 1. monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie eksploatacji poprzez wyposażenie emitorów w punkty poboru próbek emisji zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza atmosferycznego, które to punkty winny być wykonane zgodnie z wymaganiami zawartymi w PN-Z-04030-7 oraz wykonywania pomiarów emisji zanieczyszczeń w częstotliwości określonej w operacie ochrony powietrza atmosferycznego sporządzonym dla zakładu, 2. obowiązek przedłożenia w pierwszym roku użytkowania zakładu analizy porealizacyjnej porównującej na podstawie pomiarów bezpośrednich ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko, będącym podstawą wydania decyzji z dnia [...] z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla G.R. pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-socjalnego i łącznika wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zmianie sposobu użytkowania, będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność tej decyzji "w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy". Przyczyną stwierdzenia nieważności był fakt udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska bez opinii powiatowego inspektora sanitarnego, dokonanej na podstawie oceny oddziaływania na środowisko, a więc z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 pkt 10 lit. m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. oraz art. 68 ust. 5 i ust. 6 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał postanowieniem z dnia [...] utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego postanowieniem z dnia [...]., roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania, będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy, a następnie decyzją z dnia [...] nałożył na G. R. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30.XII.2003 r. czynności w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, polegających na - przedłożeniu projektu budowlanego uzgodnionego w zakresie ochrony środowiska z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz Starostą K., ewentualnie projektu budowlanego przewidującego w projektowanym obiekcie mniej niż 3 stanowiska warsztatowe, - wystąpieniu z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Inwestor G. R. w dniu 31.03.2004 r. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dokumenty wymagane decyzją z dnia [...] i wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...]. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych w wymienionym na wstępie przedsięwzięciem, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji, a także nałożył na inwestora określone obowiązki, wynikające z art. 56 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy, analizując akta sprawy uznał, że decyzja ta jest zasadna. Organ I instancji wypełnił bowiem dyspozycję art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącego, że po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ podniósł także, że z przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że funkcjonowanie warsztatu nie pogorszy warunków zamieszkania na terenach przylegających do działki inwestora, a wszelkie uciążliwości związane z prowadzoną działalnością zamykają się w granicach działki inwestora i nie ma konieczności ustalenia dla tej inwestycji obszaru ograniczonego użytkowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A.J. , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, "stoi w sprzeczności z pkt 2 i 4e tego co przyjęto z podstawę decyzji", bliskość zakładu przemysłowego obniża wartość materialną i użytkową jego nieruchomości, ogranicza drastycznie możliwość korzystania z posesji, ogranicza go w jego prawach. Zarzucił także stronniczość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są tożsame z przedstawionymi przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że w sprawie niniejszej wszczęto postępowanie "w sprawie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy". W ocenie Sąd organy nadzoru budowlanego nie wykazały jednak, że inwestycja określona jako "będące w budowie" "pomieszczenia gospodarcze wraz z ich rozbudową" była realizowana przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i jak było określone w tej decyzji przeznaczenie tej inwestycji, której dotyczy zmiana sposobu użytkowania. Nie jest wiadome, czy jedyną decyzją wydaną dla tego obiektu budowlanego była decyzja Wójta Gminy z dnia 23.V.2000 r. "udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy", której nieważność stwierdzona została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...], która już nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a z akt nie wynika, czy dotyczyła ona tylko pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów (jeszcze nie zrealizowanych), które inwestor wykonywał na podstawie jakiejś wcześniejszej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich budowę. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 10.VII.2003 r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych ze "zmianą sposobu użytkowania" będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową z przeznaczeniem na warsztat lakierniczy organ podał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności "pozwolenia na ich wykonanie" inwestor nie posiada w chwili obecnej pozwolenia "na budowę" inwestycji wymienionej w rozstrzygnięciu. Jednak w zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się co było samowolą budowlaną. Nie wiadomo zatem, czy uznał, że nie było wydane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, określanego jako "pomieszczenie gospodarcze", i co wobec tego oznacza jego "rozbudowa" i "zmiana sposobu użytkowania". Stąd wątpliwości Sądu budzi zasadność zastosowania przez organ art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przy przyjęciu bowiem, że inwestycja była samowolą budowlaną, powinien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystania go do innych celów niż podano w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu, wydanego w trybie art. 70 i 71a Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. (a przed zmianą ustawy Prawo budowlane dokonane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane - Dz.U. Nr 93, poz. 888 - w przepisie art. 71) i w trybie tych przepisów powinno być prowadzone. Nie można natomiast mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tych przepisów, jeżeli zmiana powstała w wyniku samowolnego wykonania robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną, którą jest samowola budowlana. Dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego powinien rozpocząć od likwidacji przyczyn, a nie skutków. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje środki, jakie mają być zastosowane w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu (bez uzyskania pozwolenia na te zmianę), realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę stanowiąc, że w takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 dla samowolnego wykonywania robót budowlanych. Udzielenie w takich warunkach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowiłoby niedopuszczalne obejście przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego też w sprawie, gdzie dokonano samowoli budowlanej w postaci nielegalnie wznoszonego obiektu budowlanego (pomieszczenia gospodarczego i jego "rozbudowy") nie można wszczynać postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jest niewątpliwe, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], którym wstrzymano roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz decyzja Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, wydane zostały w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Działając zatem z urzędu, sąd objął kontrolą także i tamte orzeczenia. Wynik zaś tej kontroli jest negatywny z przyczyn wykazanych wyżej. Organy orzekające w tej sprawie bowiem nie wykazały zasadności zastosowania przepisów, na podstawie których zostały one wydane. Fakt w sprawie podstawowy tj. określenie przedmiotu samowoli budowlanej nie został w istocie określony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] stwierdził jedynie, że inwestor nie posiada w chwili obecnej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, dlatego należało wstrzymać roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową, zaś w decyzji z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakładając obowiązki wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania będących w budowie pomieszczeń gospodarczych wraz z ich rozbudową do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie wskazał, że stosownie do art. 46 ust. 1, ust. 4 pkt 2 i art. 48 Prawa ochrony środowiska wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (a więc również decyzji o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych) dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko następuje po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie niniejszej brak jest koniecznych ustaleń i rozważań organu administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa, nakładających na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego. Wyeliminowanie tych wad powinno nastąpić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku, stwierdzając na podstawie art. 152, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 ustawy.