II SA/Ke 757/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 757/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: Referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: S[...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie zasiłku okresowego za miesiące marzec i kwiecień 2004 r.; II. oddala skargę w pozostałej części; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. M. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym podatek VAT w wysokości 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 757/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 461 zł. miesięcznie za okres od 1 marca do 30 czerwca 2004 r. i przyznającej zasiłek okresowy od 1 lipca do 31 grudnia 2004 r. w wysokości po 93 zł. miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II Instancji wskazał, iż odmowa przyznania zasiłku za okres od 1 maja do 30 czerwca 2004 r. nastąpiła w związku z tym, że zasiłek za ten okres przyznany został A. C. inną decyzją z dnia [...]. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie były natomiast bardzo ograniczone środki finansowe przeznaczone na świadczenia pomocy społecznej. Dlatego kwotę zasiłku okresowego ustalono jako minimalną w wysokości 20% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem osoby ubiegającej się o pomoc na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od tej decyzji organu I-szej instancji skarżący podniósł, że zastosowano wobec niego "restrykcyjny" przepis, gdyż jego zdaniem jedynym ograniczeniem ustawowym jest kwota 418 zł. maksymalnej wysokości zasiłku okresowego dla kogoś, kto podobnie jak on nie posiada żadnych dochodów ani tez żadnej innej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść przepisu art. 38 ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, po spełnieniu przez osobę ubiegającą się o to świadczenie kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 461 zł. Zasiłek okresowy ustala się przy tym do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. miesięcznie i nie niższa niż 20 zł. Jednak art. 147 ust. 1 ustawy stanowi, że w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 20% różnicy między kryterium dochodowym takiej osoby a jej dochodem. Mimo, że ustawa o pomocy społecznej wprowadziła obligatoryjny zasiłek okresowy, plan finansowy nie został zwiększony w tym zakresie. Dlatego zasiłki okresowy były i są wypłacane w minimalnej wysokości. W okresie od maja do czerwca 1994 r. tą formą pomocy objęto 995 środowisk, zaś średni zasiłek okresowy wyniósł 121 zł. W tej sytuacji Kolegium uznało, że przyznana A. C. kwota zasiłku w wysokości 93 zł. miesięcznie jest zgodna z prawem. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.C. kwestionując zastosowanie w sprawie przepisu art. 147 ustawy o pomocy społecznej, który ma charakter "specjalny". Skarżący upatruje przyczyn niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia w procesach sądowych, jakie prowadził przeciwko obecnym władzom K. i uważa, że okoliczności te miały wpływ na wysokość przyznanego mu zasiłku. Zarzucił ponadto, że nie uwzględniono jego wniosków dowodowych i nie przeprowadzono faktycznie postępowania przed organem II instancji, czym naruszono art. 10 kpa. Powołał się także na prawa podmiotowe zagwarantowane w art. 2, 30, 32 i 45 Konstytucji. W jego ocenie, jest "szykanowany przez obydwa organy", ponieważ odmówiły uznania jego podmiotowości "z niskich pobudek przypodobania się komuś". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a przez to nieważnej oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie: - rozpatrzenie sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji jako błędnej merytorycznie i wydanej zaocznie bez jego udziału, - napiętnowanie "funkcjonariuszy" Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy łamią jego podstawowe prawa podmiotowe, - udzielenie prawa pomocy w zakresie całkowitym, albowiem nie ma żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, jednak z innych przyczyn aniżeli podniesione w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku A. C. o przyznanie mu zasiłku okresowego za miesiące marzec i kwiecień 2004 r. w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy. Organ I-szej instancji odmówił skarżącemu pomocy w tym zakresie z uwagi na ograniczone środki finansowe jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, a do dnia 30 kwietnia 2004 r. zasiłek okresowy miał charakter uznaniowy ( wedle treści obowiązującej do tej daty ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ). Wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się wprost do tej kwestii, jednak należy przyjąć, że utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w całości, przyjęło pogląd prawny w niej wyrażony za prawidłowy. Nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji orzekały już pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm.), przy czym wniosek A. C. wpłynął dnia 26 marca 2004 r., a zatem gdy obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Stosownie jednak do treści art. 150 ustawy z 12 marca 2004 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, czyli przed 1 maja 2004 r., stosuje się przepisy tej ustawy. Oznacza to, że odmawiając skarżącemu zasiłku okresowego za miesiące marzec i kwiecień 2004 r., organy obu instancji nie mogły powołać się na okoliczności związane z trudną sytuacją finansową Ośrodka Pomocy Społecznej, albowiem od wejścia w życie nowej ustawy zasiłek okresowy przestał mieć charakter uznaniowy. Konieczność orzekania w niniejszej sprawie wedle nowego stanu prawnego zauważyło zresztą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] uchyliło orzeczenie organu I-szej instancji z dnia 14 kwietnia 2004 r., odmawiające przyznania A. C. zasiłku okresowego, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazało rozpatrzenie wniosku z dnia 26 marca 2004 r. na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tym bardziej niezrozumiałym jest, dlaczego przy drugim rozpoznaniu sprawy, organ I-szej instancji ponownie odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego za marzec i kwiecień 2004 r. powołując się na jego uznaniowy charakter do dnia 30 kwietnia 2004 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie zauważając tym razem tego uchybienia i wykazując niekonsekwencję - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Oba organy dopuściły się zatem w tym zakresie naruszenia prawa materialnego, a to art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro skarżący nie uzyskuje żadnych dochodów, to spełnia kryteria o jakich mowa w tym przepisie, uprawniające go do zasiłku okresowego, nawet jeżeli wniosek o jego przyznanie złożył pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Omawiane uchybienie prawu materialnemu, jako że ma wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji w części orzekającej w przedmiocie zasiłku okresowego za miesiące marzec i kwiecień 2004 r., o czym Wojewódzki Sąd administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 ustawy o p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego w zakresie, o jakim mowa wyżej organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązującej aktualnie ustawy o pomocy społecznej pamiętając, że przyznanie zasiłku okresowego osobie, która spełnia określone w tej ustawie kryteria dochodowe, nie ma charakteru uznaniowego. W pozostałym zakresie skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Zastosowanie tego przepisu w zakresie minimalnej wysokości zasiłku ustawodawca ograniczył bowiem w okresie przejściowym tj. do końca 2007 r. Stosownie do treści art. 147 ust. 1 ustawy, w roku 2004 minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 20% różnicy między kryterium dochodowym takiej osoby a jej dochodem. Orzekając w przedmiocie zasiłków okresowych przysługujących osobom uprawnionym za lata 2004 - 2007, organy administracji publicznej mogą zatem przyznać taki zasiłek w wysokości minimalnej niższej aniżeli przewiduje to przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie takie ma z pewnością charakter uznaniowy, a ocena jego zgodności z prawem polega w głównej mierze na zbadaniu, czy zakres tego uznania nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o przyznaniu zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608 ). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane ), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w sprawie niniejszej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości minimalnej. W szczególności, z pisma z dnia 12 lipca 2004 r. znajdującego się na k. 46 akt administracyjnych, stanowiącego informację o sytuacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wynika, że wysokość udzielonej skarżącemu pomocy nie odbiega znacząco od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych w pierwszym półroczu 2004 r. przez organ I-szej instancji ( wynoszącej 121 zł.). Brak funduszy nie pozwalał na przyznawanie zasiłków okresowych w wysokości wyższej niż minimalna, co wskazuje na to, że wbrew zarzutom skarżącego, nie jest on traktowany przez organy pomocy społecznej inaczej niż pozostali potrzebujący. Ponadto z pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 26 lipca 2004 r. ( k. 33 akt administracyjnych ) wynika, że A. C. objęty jest systematyczną pomocą społeczną w formie zasiłków okresowych, celowych oraz świadczeń niepieniężnych. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek okresowy w zakresie, jaki nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie. Nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi. Brak jest podstaw do przyjęcia , jakoby skarżący był " szykanowany" "z niskich pobudek", co - w jego ocenie- przejawia się w przyznaniu mu zasiłku w najniższej wysokości i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności pominięciu dowodu w postaci przesłuchania zgłoszonych przez niego świadków. Zgodnie bowiem z art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nie jest nią z pewnością ta, na którą skarżący domagał się przesłuchania Prezydenta i Wiceprezydenta miasta K. oraz "Dyrektora Generalnego" Urzędu Miasta w K., a mianowicie, dyskryminacji go przez organy pomocy społecznej. Naruszeniem prawa nie jest także niewyznaczenie rozprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, której przeprowadzenie nie jest obligatoryjne. Wydając orzeczenie na posiedzeniu niejawnym słusznie organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie rozprawy nie przyśpieszyłoby ani nie uprościło postępowania, nie zachodziła także konieczność osiągnięcia jakiegoś celu wychowawczego, nie występowała potrzeba uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych czy w drodze oględzin ( art. 89 kpa ). Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 2, 30, 32 i 45 Konstytucji, które przewidują ogólne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawa i nie stanowią źródła żądań dla stron. Ich uszczegółowieniem są poszczególne akty prawne ( głównie ustawy), na podstawie których reguły te stosują w praktyce organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie aktem tym jest ustawa o pomocy społecznej. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ). Orzeczenie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oparto o przepis § 19 w zw. 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).