II SA/Ke 759/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego A. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M.J. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...], znak: [...] odmawiającej przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc maj 2015 r. w wysokości 217 zł (31 dni x 7 zł - wartość jednego dwudaniowego posiłku obiadowego), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 4 maja 2015 r. M.J. wystąpiła do MOPR z prośbą o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży i obuwia oraz udrożnienie rur odpływu z wanny w łazience, zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie odpowiadającej równowartości miesięcznego abonamentu obiadowego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ I instancji przyznał zasiłek celowy w kwocie 197,48 zł, zasiłek okresowy od 1.05. do 31.08.2015 r. w kwocie po 20 zł miesięcznie oraz pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 40 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na okres od 1 do 31 maja 2015 r. Ponadto odrębną decyzją (obecnie zaskarżoną) z [...] odmówił przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc maj 2015 r. w wysokości 217 zł. Dalej organ odwoławczy podał, że akta sprawy wskazują, że wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, nie pracuje i prowadzi wspólne gospodarstwa domowe z córką. Na dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku złożyły się: alimenty w wysokości 258,89 zł, zasiłek rodzinny - 106,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153,00 zł, zasiłek stały - 34,20 zł, dodatek mieszkaniowy - 309,93 zł, dodatek energetyczny - 15,77 zł oraz zasiłek okresowy na miesiąc kwiecień w wysokości 110,71 zł. Łącznie dochód rodziny wyniósł 988,50 zł tj. 494,25 zł na osobę. Wnioskodawczyni bezsprzecznie spełnia więc kryterium dochodowa uprawniające do przyznania pomocy. Zatem organ I instancji odrębną decyzją przyznał M. J. pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 40 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na okres 1 – 31 05.2015 r. Ponadto, zdaniem Kolegium dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w niniejszej sprawie organ I instancji zasadnie odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie odpowiadającej równowartości miesięcznego abonamentu obiadowego, który w miesiącu maju 2015 r. wynosił 217 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwota 7 zł, o którą ubiega się wnioskodawczyni stanowi wartość brutto jednego gotowego posiłku dwudaniowego opłacanego przez ośrodek. W skład tej kwoty wchodzą m.in. koszt produktów użytych do przygotowania posiłku, eksploatacja lokalu i urządzeń niezbędnych do przygotowania posiłku oraz opłacenie pracowników. Kwota 217 zł stanowiąca wartość abonamentu obiadowego na miesiąc maj 2015 r. nie jest w istocie kwotą określającą tylko wartość produktów żywnościowych użytych do przygotowania posiłku. Wobec powyższego słusznie organ I instancji nie widział możliwości przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w kwocie odpowiadającej równowartości abonamentu obiadowego. Kończąc Kolegium dodało, że ponieważ dochód rodziny kwalifikuje wnioskodawczynię do korzystania z pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, to odrębną decyzją przyznano tę pomoc na zakup żywności w miesiącu maju 2015 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.J. domagała się jej uchylenia lub zmiany oraz skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że decyzja ta narusza prawo i jest dla niej krzywdząca. Skarżąca również podała, że jest osobą chorą i musi przestrzegać diety. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podano. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, z którego wynika, że nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla wystąpienia wskazanej podstawy nieważnościowej istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Na tożsamość spraw wskazuje identyczność elementów podmiotowych i przedmiotowych (elementy te muszą się pokrywać), a więc identyczność stron w danych postępowaniach administracyjnych oraz treść żądania strony, podstawa prawna i stan faktyczny. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wnioskiem z 4 maja 2015 r., skarżąca wniosła o przyznanie jej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie odpowiadającej równowartości miesięcznego abonamentu obiadowego. Rozpatrując ten wniosek organ I instancji decyzją z [...], znak: [...] przyznał M. J. pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 40 zł z przeznaczeniem na zakup żywności w okresie od 1 do 31 maja 2015 r. Następnie decyzją z tego samego dnia, znak: [...] organ I instancji odmówił M. J. przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc maj 2015 r. w wysokości 217 zł (31 dni x 7 zł - wartość jednego dwudaniowego posiłku obiadowego). Z porównania obu tych decyzji wynika, że organ I instancji dwoma różnymi decyzjami rozstrzygnął tę samą sprawę administracyjną. Co do jej części przy tym, wydał dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. W pierwszej decyzji bowiem przyznał w ramach wniosku strony z dnia 4 maja 2015 r. zasiłek celowy w kwocie 40 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na miesiąc maj 2015 r., a w drugiej decyzji rozstrzygającej ten sam wniosek z dnia 4 maja 2015 r. odmówił przyznania jakiejkolwiek pomocy na zakup żywności na maj 2015 r., a więc również w zakresie objętym wcześniejszą decyzją. W konsekwencji uznać należy, że zachodzi tożsamość sprawy objętej decyzją [...] ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji z tego samego dnia, znak: [...]. Tożsamość sprawy załatwionej obiema wskazanymi wyżej decyzjami zachodzi w ocenie Sądu również co do rozstrzygnięcia o tej części żądania strony, która przekraczała przyznaną kwotę zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu maju 2015 r. Zauważyć bowiem należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że zostanie jej przyznana kwota, którą sama określiła, a wręcz przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Przedstawiony sposób rozstrzygania wniosków o przyznanie zasiłku celowego powoduje, że w przypadku gdy organ przyznaje zasiłek celowy w wysokości niższej niż wskazana we wniosku, to nie musi równocześnie w decyzji odmawiać przyznania zasiłku ponad kwotę uwzględnionego żądania - choć nie jest błędem jeśli organ tak uczyni. Niedopuszczalne natomiast jest, aby rozstrzygając wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego na określony cel i przyznając ten zasiłek, organ w osobnej decyzji rozstrzygającej ten sam wniosek orzekał o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku w części przekraczającej kwotę zasiłku przyznanego w osobnej decyzji. Uwzględniając zaprezentowaną wykładnię należy przyjąć, że decyzja organu I instancji z dnia [...] przyznająca M. J. zasiłek celowy w kwocie 40 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na miesiąc maj 2015 r., mieściła w sobie również odmowę przyznania zasiłku na ten sam cel i na ten sam miesiąc w wysokości przekraczającej kwotę 40 zł. Rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] znak: [...] sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 4 maja 2015 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania zasiłku wyższego niż przyznane 40 zł, wynika zdaniem Sądu z treści uzasadnienia tamtej decyzji. Skoro bowiem organ uzasadnił, dlaczego może przyznać w ramach wniosku strony o udzielenie pomocy społecznej na zakup żywności w maju 2015 r. tylko kwotę 40 zł, to mieści się w tym również wyjaśnienie, a więc i rozstrzygnięcie, dlaczego nie przyznał kwoty przewyższającej 40 zł. Wskazanej wadliwości nie zauważył organ odwoławczy, który zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję znak: [...] – odmawiającą przyznania zasiłku celowego, mimo że decyzja znak: [...] – przyznająca ten zasiłek, jako decyzja wcześniej wydana przez organ I instancji była w chwili wydawania zaskarżonej decyzji już ostateczna, gdyż również została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z [...]. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji znak: [...] wskazano, że odrębną decyzją przyznano wnioskodawczyni pomoc społeczną w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Zatem organ odwoławczy powinien mieć świadomość, że decyzja odmawiająca przyznania zasiłku celowego nie powinna zostać wydana, gdyż sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta. Jeśliby jednak nawet nie przyjąć przedstawionego wyżej poglądu dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną, to i tak uzasadnione byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ale na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jako rażące naruszenie prawa należy uznać rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej wszczętej na podstawie jednego wniosku w dwóch oddzielnych decyzjach, z których jedna przyznaje zasiłek celowy w określonej wysokości, a druga odmawia jego przyznania. W konsekwencji powyższych rozważań decyzja SKO z [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, jako dotknięte nieważnością podlegały usunięciu z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na takie rozstrzygnięcie zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi, które zmierzały do wykazania, że skarżącej przysługuje zasiłek celowy na zakup żywności w miesiącu maju 2015 r. w wysokości 217 zł. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3, 19, 20 i § 18 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 461). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze, że decyzją z [...], znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta rozstrzygnięto już o całości wniosku skarżącej z dnia 4 maja 2015 r. o przyznanie na okres od 1 do 31 maja 2015 r. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności.