II SA/Ke 760/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Nagłowice z dnia 28 marca 2017 r. nr XXXIV/183/2017 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 marca 2017 r. Rada Gminy Nagłowice, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXIV/183/2017 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nagłowice w 2017 r. W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, że ilekroć w uchwale jest mowa o: "Gospodarstwie rolnym zapewniającym opiekę zwierzętom gospodarskim należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne Pana M. Z., znajdujące się w miejscowości Z., Gmina Nagłowice" (pkt 2), "Zwierzętach bezdomnych należy przez to rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką dotąd pozostawały" (pkt 3), "Zwierzętach domowych, należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjne przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza" (pkt 4), "Kotach wolno żyjących, należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim)" (pkt 5). Nadto w § 15 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając tj.: - naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami w postaci zapisów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz wskazania konkretnego schroniska, w którym ta obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt miałaby być realizowana; - naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w z zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez to, że zapisy § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem zdefiniowano w nich pojęcia "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "koty wolno żyjące", a przepis prawny zawarty w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt nie obejmuje uprawnienia rady gminy do definiowania ww. pojęć w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt; - naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nieogłoszenie przez Radę Gminy w Nagłowicach zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, a także poprzez wskazanie wejścia w życie ww. uchwały bez zachowania 14-dniowego terminu vacatio legis. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że, w świetle brzmienia art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, w celu realizacji obligatoryjnych zapisów ustawowych uchwały rady gminy powinny wskazywać: konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu; konkretne schronisko, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt; konkretne gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; konkretny podmiot odławiający bezdomne zwierzęta oraz określenie dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami tj. np. gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać do czasu dostarczenia do schroniska i kto będzie za nie odpowiedzialny; konkretny podmiot wykonujący usypianie ślepych miotów; konkretną kwotę środków finansowych powiązaną z konkretnie określonym trybem postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Tymczasem uchwalony zaskarżoną uchwałą program nie zawiera obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami. W przedmiotowym Programie, jak wskazał skarżący, brak jest bowiem zapisów o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Program wskazuje, że kastracja lub sterylizacja bezdomnych zwierząt będzie wykonywana jedynie u bezdomnych zwierząt przebywających u społecznych opiekunów, a nie również przekazywanych do schroniska. W przedmiotowej uchwale nie wskazano schroniska, w którym miałaby być realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator zarzucił także, że wynikający z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zakres upoważnienia ustawowego do uregulowania szczegółowej materii Programu nie obejmuje uprawnienia rady gminy do definiowania w nim pojęć: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "koty wolno żyjące". Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza przy tym zarówno zakaz definiowania w Programie na jego potrzeby własnych pojęć już zdefiniowanych ustawowo, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem polegająca na dokonywaniu w Programie powtórzeń definicji ustawowych jest w orzecznictwie sądów uzasadniana okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może w kontekście pozostałych norm uchwały prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia. Prokurator wskazał nadto, że uchwała rady gminy stanowiąca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, bowiem ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Obok postanowień indywidualno-konkretnych program zawiera również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Skarżący powołał się na ugruntowany pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Ponadto biorąc również pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania programu, uznać należy, zdaniem autora skargi, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Warunkiem zaś wejścia w życie prawa miejscowego jest jego prawidłowe ogłoszenie. Uchwała będąca aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winna być skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponieważ zaskarżona uchwała spełnia powyższe kryteria właściwe dla aktu prawa miejscowego, w związku z czym winna podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skarżący powołał się przy tym na przepisy art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała zawiera w §15 zapis o wejściu w życie z dniem podjęcia. Gmina nie wystąpiła o ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Z woli Rady uchwała weszła w życie w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla tego typu aktów. Brak reguły jak i nieprawidłowe określenie reguły wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego, skutkować będzie zawsze nieważnością całej uchwały. W odpowiedzi na powyższą skargę organ reprezentowany przez Wójta Gminy Nagłowice podniósł, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Gmina Nagłowice podjęła czynności zmierzające do wycofania z obiegu prawnego przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że, jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Nie oznacza to jednak, że każdy akt prawa miejscowego musi obejmować swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Może być adresowany do określonej kategorii podmiotów. Wystarczy przy tym, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, Lex nr 2066405). W wyroku z dnia 24 maja 2017r. (II OSK 725/17, Lex nr 2334602), Naczelny Sąd Administracyjny wprost przyjął, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Stanowisko to znajduje w pełni zastosowanie w niniejszym przypadku. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r., I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Za zasadny należy uznać także zarzut skargi w zakresie istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), poprzez zawarcie w § 2 ust. 1 uchwały postanowień wprowadzających definicje pojęć "gospodarstwo rolne", "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe", "koty wolno żyjące". Zgodzić należy się z autorem skargi, że brak jest delegacji ustawowej dla rady gminy do definiowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt pojęć już zdefiniowanych na poziomie ustawy. Sąd podziela w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, czy wyrok z dnia 14 maja 2015 r., II OSK 862/15; wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (zob. powołany wyżej wyrok NSA, II OSK 170/10). Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w programie opieki nad zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym" przepisów przedmiotowej ustawy. Zasługiwał nadto na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewskazanie w uchwale zapisów o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, na który to obowiązek wskazuje wprost brzmienie art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Słusznie podniósł Prokurator, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy zobowiązana jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. Sąd podziela pogląd przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z przepisów art. 11a ustawy o ochronie jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie tych przepisów prawa powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ww. ustawy oraz art. 11a ust. 5 tej ustawy, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA z 2014 r., nr 6 poz. 100, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16, Lex nr 2056522, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16, Lex nr 2136653). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a to art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości także z tej przyczyny. W konkluzji stwierdzić należy, że zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.