II SA/Ke 762/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw. II SA/Ke 762/18 Uzasadnienie Decyzją z dnia 8 października 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania D. J. i N. J. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia 30 lipca 2018 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na "Dalszej eksploatacji piasków ze złoża "K." położonego w obrębie K. nr działki 6, gm. G., powiat K.," - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. D. J. i N. J., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "D." s.c., wystąpili do Wójta Gminy G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wymienionej wyżej inwestycji. W toku postępowania wpłynęły uwagi od właścicieli stawów rybnych w G. i B. dotyczące negatywnego wpływu kopalni na funkcjonowanie stawów. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r. Wójt nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji, odmawiając opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. ustalenia środowiskowych uwarunkowań wskazał, że w świetle Karty informacyjnej, Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i ekspertyzy R. K. nie można stwierdzić negatywnego wpływu eksploatacji kopalni na warunki hydrologiczne w dolinie cieku P., który zasila stawy hodowlane. Również dołączona do Raportu opinia biegłego sądowego W. M. ze stycznia 2015 r., wykonana na zlecenie Sądu Rejonowego w K. w sprawie z powództwa A. W. przeciwko m.in. D. J. i N. J. wskazuje brak wpływu eksploatacji pasków z ww. złoża na warunki hydrologiczne i hydrogeologiczne w dolinie cieku P.. Dalej jednak W. M. wskazał, że zapotrzebowanie wodne dla stawów w miesiącach: marzec-kwiecień oraz lipiec-sierpień jest znacznie większe niż przepływ nienaruszalny cieku, z którego są one zasilane. Dlatego dodatkowe parowanie wody ze zbiornika mającego powstać po zakończeniu eksploatacji, będzie powodowało ubytki ze zlewni, co może wpływać na spadki przepływu wody w cieku P., a w konsekwencji może powodować straty w stawach hodowlanych zasilanych przez ciek P. Również w opinii R. K. pojawia się stwierdzenie, że jedyne zmiany mogą być związane ze zwiększonym parowaniem z powierzchni lustra wody w zbiorniku eksploatacyjnym. Odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla dalszej eksploatacji piasków ze złoża "K." przyczyni się więc do ochrony cieku P. i interesów właścicieli stawów zasilanych z tego cieku. W odwołaniu D. J. i N. J. podnieśli m.in., że nowy zbiornik powstanie znacznie wyżej niż obszar źródliskowy cieku P., a zatem nie będzie odbierał wód z tego cieku. Zasilanie cieku nadal odbywać się będzie poprzez migracje wód gruntowych do jego doliny. Organ odwoławczy, po przywołaniu stosownych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdził, że organ I instancji nie wykazał sprzeczności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa. Uzgodnienie realizacji i określenie warunków przedsięwzięcia nastąpiło w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) z dnia 2 lutego 2017 r. znak: [...] Nie jest ono wprawdzie wiążące, jednakże organ wydający decyzję odmowną powinien wykazać wadliwość stanowiska organu uzgadniającego. Tymczasem organ I instancji odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań powołał się na jedną z opinii, W. M., nie konfrontując jej z treścią Raportu i uzgodnienia RDOŚ. W ogóle nie ocenił zawartości Raportu w kontekście spełnienia wymogów merytorycznych w zakresie zastrzeżeń wynikających z opinii W. M . Wreszcie, nie powołał biegłego, do którego należałoby sporządzenie kontrraportu. R. K. w opinii stwierdził zaś wyraźnie, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na istniejące stawy hodowlane, co szczegółowo uzasadnił. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, nie można z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania projektowanej inwestycji jako przesłanki ustawowej odmowy wydania decyzji środowiskowej. Braki decyzji organu I instancji w zakresie oceny materiału dowodowego nie pozwoliły więc Kolegium na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. W sprzeciwie do tut. Sądu A. W. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ odwoławczy w oparciu o przedstawione w uzasadnieniu ustalenia powinien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew twierdzeniom Kolegium, organ I instancji skonfrontował ze sobą Kartę informacyjną, Raport oraz ekspertyzy R. K. i W. M . Obie ekspertyzy wskazują na zwiększone parowanie wody, czego efektem mogą być ubytki w cieku P . Zdaniem autora sprzeciwu organ I instancji wydając decyzję odmowną starannie przeanalizował cały materiał dowodowy, zwłaszcza Raport, posiadane opinie rzeczoznawców, a także wyrok Sądu Rejonowego w K . Wziął pod uwagę wymienione w art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w Raporcie. Wbrew twierdzeniom Kolegium w uzasadnieniu decyzji powołał się na dwie opinie, a nie tylko na jedną opinię, W. M . Porównał przedmiotowe opinie z treścią sporządzonego Raportu i uzgodnień RDOŚ. W ocenie autora sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania w takim stopniu, że sprawa jest niewyjaśniona w całości. Nawet jeśli w toku niniejszego postępowania zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, Kolegium miało możliwość jego przeprowadzenia i wydania rozstrzygnięcia we własnym zakresie. W świetle treści art. 138 § 2 Kpa samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą do jego zastosowania, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, które przepisy postępowania zostały naruszone (Kpa oraz/lub przepisy szczególne), a nadto nie wykazał drugiej przesłanki, tj. zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 Kpa. W niniejszej sprawie organ mimo zastosowania art. 138 § 2 Kpa kompletnie nie uzasadnił, jak również nie odniósł się do niezastosowania art. 136 Kpa. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e Ppsa sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na ocenie, czy decyzja kasatoryjna poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może przy tym zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Słusznie są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do nieprawidłowego i nienależytego wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa", tj. w przypadku niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 cyt. ustawy), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3). Stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z treści tej regulacji zatem wynika, że organ, orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań, ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione w cyt. przepisie elementy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że wskazanym wyżej wymogom organ I instancji nie sprostał. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2015 r. Wójt Gminy G. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w wyniku którego został przedłożony raport. Odmawiając wydania środowiskowych uwarunkowań, Wójt Gminy G. powołał się wyłącznie na opinię W. M., sporządzoną w styczniu 2015 r. na potrzeby postępowania cywilnego. W opinii tej biegły co do zasady nie stwierdził negatywnego wpływu eksploatacji przedmiotowej kopalni na warunki hydrogeologiczne w dolinie cieku P., a jedynie dla okresów marzec-kwiecień i lipiec-sierpień wskazał, że dodatkowe parowanie wody z nowego zbiornika może wpływać na spadki wody w tym cieku. Natomiast zarówno raport jak też ekspertyza nie potwierdziły negatywnego wpływu na warunki hydrogeologiczne. W świetle całokształtu akt sprawy twierdzenia autora sprzeciwu, że organ I instancji wydając decyzję z dnia 30 lipca 2018 r. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań, uwzględnił wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, są bezpodstawne. Bezspornym bowiem w sprawie jest, że RDOŚ postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r. wydanym w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając warunki oraz nie stwierdzając konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Co się zaś tyczy opinii, na które powołuje się strona wnosząca sprzeciw, zauważyć należy, że nie są objęte dyspozycją ostatnio powołanego przepisu. W realiach niniejszej sprawy Wójt Gminy G. pominął dowody w postaci raportu, pozytywnego uzgodnienia RDOŚ, mimo obowiązku poddania ich ocenie zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ I instancji nie poczynił w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych rozważań, dlaczego mimo treści Raportu, uzgodnienia RDOŚ i ekspertyzy R. K., nie stwierdzających negatywnego wpływu planowanej inwestycji na warunki hydrogeologiczne w dolinie cieku P., odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań, bazując tylko na treści opinii W. M., w zasadzie na jej fragmencie. W szczególności, w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego opinii tej należy przyznać prymat przed pozostałymi zgromadzonymi w sprawie dowodami. Nie sformułował też żadnych zarzutów co do treści omawianych pozostałych dowodów. Przepis art. 107 § 3 Kpa obliguje zaś organ do wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Takich rozważań organu I instancji w niniejszej sprawie zabrakło. W rezultacie stanowisko organu I instancji odmawiające inwestorowi ustalenia środowiskowych uwarunkowań jest co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu, konieczne do wyjaśnienia istotne okoliczności sprawy wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do art. 136 Kpa. Brak oceny istotnej dla rozstrzygnięcia części dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji nie może być naprawiony poprzez dokonanie w tym zakresie oceny na etapie postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdyby po przeprowadzeniu zgodnie z regułami i zasadami kodeksu postępowania administracyjnego - postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy zajął odmienne stanowisko od wyrażonego przez organ I instancji, wówczas doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej przez organ I instancji. W przypadku, gdy Wójt Gminy G. w ogóle nie uzasadnia swojej decyzji w odniesieniu do istotnej części materiału dowodowego, która może przemawiać za odmiennym stanowiskiem niż przyjętym przez organ I instancji, nie można uznać rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 138 § 2 Kpa o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.