II SA/Ke 762/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Secemin z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XVI/112/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 30 ust. 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Secemin podjęła w dniu 22 czerwca 2016 r. uchwałę Nr XVI/112/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Secemin. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.). Zgodnie z treścią uchwały została ona podjęta po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Włoszczowie, a uchwalony Regulamin stanowił załącznik do uchwały. W treści § 30 ust. 1 pkt 4 tegoż Regulaminu, zawierającego katalog obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, stwierdzono, że: "zwierzęta mogące zagrażać osobom obcym, poza obejście posesji lub lokal mieszkalny mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu zwierząt w zabezpieczenia (smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt bez jakiejkolwiek szkody dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych". Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy we Włoszczowie. Zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), przez zamieszczenie w kwestionowanym przepisie uchwały przepisu regulującego materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, tj. poprzez ustalenie w § 30 ust. 4 załącznika do uchwały ograniczenia polegającego na tym, że zwierzęta poza obejście posesji lub lokal mieszkalny mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu zwierząt w zabezpieczenia (smycze, kagańce i inne). Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 30 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że ustawowe wyliczenie w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można na podstawie tego przepisu zamieszczać w regulaminie postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętych regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu). Zdaniem skarżącego rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 123 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tym samym zdaniem Prokuratora Rada Gminy Secemin nie tylko powieliła problematykę wyprowadzania psów regulowaną ustawowo, ale także zmodyfikowała rozwiązania ustawowe. Takie zachowanie uchwałodawcy niewątpliwie wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie kwestionowany zapis § 30 ust. 4 załącznika do uchwały nie narusza przepisu § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej i nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Kwestia zobowiązania właścicieli zwierząt mogących zagrażać osobom obcym do zachowania określonych w uchwale standardów bezpieczeństwa może zostać zamieszczona w regulaminie utrzymania porządku i czystości, a treść § 30 ust. 4 załącznika do kwestionowanej uchwały nie jest tożsamy z treścią art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i nie stanowi powielenia treści ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Prokurator w skardze mylnie oznaczył jednostkę redakcyjną zaskarżonej uchwały, której ta skarga miała dotyczyć. Świadczy o tym fakt, że § 30 załącznika do uchwały nie zawiera ustępu 4 (zawiera jedynie 2 ustępy). Z treści przytoczonego w uzasadnieniu skargi zapisu uchwały, który skarżący kwestionował, wynika jednak jednoznacznie, że chodzi o § 30 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały. Przepis ten, zamieszczony wśród katalogu obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, brzmi następująco: "zwierzęta mogące zagrażać osobom obcym, poza obejście posesji lub lokal mieszkalny mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu zwierząt w zabezpieczenia (smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt bez jakiejkolwiek szkody dla ludzi i rzeczy ruchomych lub nieruchomych". Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakwestionowany w niniejszym przypadku przez Prokuratora zapis skarżonej uchwały został podjęty w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Po pierwsze, co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przywołany powyżej przepis § 30 ust. 1 pkt 4 przede wszystkim posługuje się pojęciem nieostrym, tj. "zwierzęta mogące zagrażać osobom obcym", co nie pozwala na prawidłowe i jednoznaczne określenie zakresu nałożonego obowiązku. Nie wiadomo według jakich kryteriów należy oceniać zarówno rodzaj jak i stopień zagrożenia ze strony zwierząt (np. czy ma ono wynikać z usposobienia zwierzęcia, jego rasy, sposobu zachowania, czy też na przykład stanu chorobowego). W przepisie nie wskazano na konieczność uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Nieprecyzyjny i nieostry charakter ma także sformułowanie dotyczące "osób obcych". Nie wiadomo przede wszystkim co należy rozumieć pod pojęciem "osób obcych", co uniemożliwia prawidłowe ustalenie zakresu zastosowania tego przepisu. Trudno zresztą dociec dlaczego zagrożenie nie miałoby dotyczyć osób, które nie są obce (jak należy wnosić dla właściciela zwierzęcia), zwłaszcza, że z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.o.z. wynika, że dotyczy on obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi – bez rozróżnienia takiego, o jakim mowa w ocenianym zapisie. Jak słusznie zauważył Prokurator, zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "u.o.z.", zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Kwestie te znalazły zatem regulację ustawową, a rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa (czy innych zwierząt) na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Sąd podziela poza tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Mając zatem na uwadze powyższe i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.