II SA/Ke 765/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwów [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciwy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wójta Gminy z [...] odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie ośmiu budynków inwentarskich - kurników dla brojlerów o łącznej obsadzie nie większej niż 2016 DJP oraz infrastruktury technicznej" realizowanego na dz. nr ewid. [...] obręb S., gm. G., na podstawie art.138 § 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zasadniczym powodem dla odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia był sprzeciw mieszkańców co do projektowanej inwestycji oraz przeświadczenie organu, co do tego, że nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania odorów powstających przy prowadzeniu kurników na zdrowie ludzi. Cytując treść art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie tekst jedn. Dz.U.2020.256 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą o udostępnianiu informacji", Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji w zakresie sprzeciwu mieszkańców wykracza poza ramy przesłanek ustawowych uzależniających wydanie decyzji środowiskowej. Przepisy tej ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie może być rozumiane jako swoiste referendum, czy głosowanie nad dopuszczalnością proponowanej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych okoliczności przemawiających, zdaniem organu I instancji, za odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, Kolegium podkreśliło, że przesłanki wydania takiej decyzji muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Tego rodzaju sprzeczności z innymi przepisami prawa organ I instancji nie wykazał. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej. Jeżeli zaś chodzi o kwestię współdziałania organów przy ustaleniu warunków realizacji przedsięwzięcia, to organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska po dokonanym uzupełnieniu i uszczegółowieniu raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, postanowieniem z [...] postanowił uzgodnić realizację i określić warunki dla przedsięwzięcia budowy fermy drobiu. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z 21 września 2016 r. wyraził pozytywną opinię o realizacji przedsięwzięcia i określił warunki dla planowanego przedsięwzięcia. Ponieważ jednak po wydaniu opinii przez PPIS w [...], raport został uzupełniony, obowiązkiem organu było jego przedłożenie Inspektorowi celem ponownego wyrażenia opinii co do zamierzonego przedsięwzięcia, co wynika z art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji. W konsekwencji uzyskana jak dotąd opinia jest niepełna, nie zawiera odniesienia do całości zgromadzonego materiału dowodowego i jego analizy w pełnym zakresie. Powyższe uchybienia, skutkują koniecznością uzyskania uzupełnionej opinii PPIS i odniesienia się do uzupełnionego raportu (por. uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 06.06.2019r. sygn. akt II SA/Ke 289/19). Organ II instancji również zaznaczył, że pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ wydając decyzję odmowną powinien jednak wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk, w celu merytorycznego odniesienia się do tych dokumentów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1027/10). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie będą uznane za gołosłowne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak wyrok NSA z 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się bowiem szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów (biegłego/biegłych) dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, to należało uznać, że raport winien zostać potraktowany za podstawowy dowód w rozpoznawanej sprawie. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że zastrzeżenia, jakie zostały wykazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji mają charakter wątpliwości, które winny zostać wyjaśnione na etapie przed wydaniem decyzji, a ponadto skoro organy uzgadniające i opiniujące nie kwestionowały tych okoliczności, to ich znaczenie dla wyniku sprawy winno być poprzedzone opinią biegłego, który sporządziłby kontrraport. Wreszcie nie można również z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania projektowanej inwestycji, jako przesłanki ustawowej do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1848/10). Tym bardziej, że organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, w ogóle nie dokonał analizy raportu, opinii i uzgodnień dokonanych przez organy współdziałające. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, oparcie decyzji na argumentach pozaprawnych sprowadzających się de facto do subiektywnego przekonania o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia jest niedopuszczalne. Organ I instancji naruszył również art. 79 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2-5 oraz art. 3 pkt 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez brak podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 33 ust. 1 pkt 2-5 jak również informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Sprzeciwy od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli: [...] i Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Wsi S. Sprzeciw Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Wsi S. został odrzucony, natomiast pozostałe sprzeciwy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a.. [...] złożyli jednobrzmiące sprzeciwy, w których domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że nie istniały ku temu żadne przesłanki, bo decyzja organu I instancji odpowiada prawu i nie jest obarczona uchybieniami, które wskazuje organ odwoławczy; 2. art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ II instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy; 3. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zlecenie jego przeprowadzenia w ramach przysługujących kompetencji organowi I instancji. W uzasadnieniu wnoszący sprzeciwy podnieśli, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i została wydana po przeprowadzeniu wystarczającego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego. Nie można zatem podzielić stanowiska organu drugiej instancji, że w postępowaniu przed tym organem miało dojść do uchybień wytkniętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy w ramach uprawnień z art. 136 k.p.a. mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jeżeli uznał, że istnieje taka potrzeba. Nic więc nie stało na przeszkodzie, aby organ ten zwrócił do PPIS w [...] przedkładając raport wraz z uzupełnieniem, zastrzeżeniami do raportu i dokumentami wyrażającymi protest społeczny, o wydanie opinii. Na marginesie dodano, że opinia ta nie wiąże organu, jej moc i znaczenie jest więc znacznie słabsza od uzgodnienia. Uzasadniając naruszenie art. 15 k.p.a., skarżący podkreślili, że każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ drugiej instancji w przypadku dostrzeżenia luk w materiale dowodowym powinien podjąć czynności zmierzające do ich uzupełnienia. Tylko i wyłącznie całkowite przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego złamałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania Niezależnie od powyższego skarżący dodali, że organ odwoławczy skupił się wyłącznie na zarzutach zawartych w odwołaniu [...] Sp. z o.o., a nie dostrzegł, że skarżący zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w całym toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 P.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak więc dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a więc czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W-ctwo C.H.BECK Warszawa 2017, str. 448). W ocenie Sądu kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego przekracza zakres możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Za zasadne należy uznać twierdzenia organu odwoławczego dotyczące konieczności ponownego zwrócenia się przez organ I instancji do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] celem wydania opinii. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji, jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, (organ właściwy do wydania opinii). Z kolei w myśl art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji, organ występujący o opinię, o której mowa w ust. 1, przedkłada raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania opinii, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji, był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], który wymaganej opinii udzielił pismem z 21 września 2016 r., opierając się na wersji raportu z kwietnia 2016 r. przekazanej przez Wójta Gminy przy piśmie z 26 września 2016 r. Słusznie jednak zauważyło Kolegium, że po tej dacie sporządzony raport był jeszcze uzupełniany przez inwestora na wezwania RDOŚ między innymi z 26 stycznia 2018 r. i 13 września 2018 r. Uzupełnienia te dotyczyły zagadnień ocenianych również przez PPIS (przykładowo: emisja odorów, redukcja emisji amoniaku, przeanalizowanie zawartości azotu w oborniku, określenie działań minimalizujących oddziaływanie na środowisko gruntowo-wodne). Jak wynika jednak z akt administracyjnych, uzupełnienia raportu nie zostały przekazane do zaopiniowania PPIS w [...], a w aktach znajduje się jedynie opinia tego organu zawarta w piśmie z 21 września 2016 roku. Podobnie Wójt nie przekazał temu organowi licznych protestów społecznych, które zostały choćby wyrażone przez mieszkańców w czasie spotkania z inwestorem w S. 14 marca 2019 r. Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z organem odwoławczym, że uzyskana jak dotąd opinia jest niepełna i nie odnosi się do całości zgromadzonego materiału w sprawie. Skoro bowiem art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji wymaga, aby organ występujący o opinię przedłożył organowi opiniującemu "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", to nie ulega wątpliwości, że chodzi o raport zaktualizowany z wszystkimi uzupełnieniami, gdyż prawidłowe zaopiniowanie może nastąpić tyko na podstawie ostatecznej i pełnej wersji raportu. Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że ewentualna wadliwość opinii, mogła przełożyć się na wadliwość treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej na podstawie takiej opinii. Dlatego też, po uzyskaniu nowej opinii, a przed wydaniem nowej decyzji, niezbędna będzie ponowna ocena przez organ I instancji materiału dowodowego, a następnie prawidłowe rozstrzygnięcie przez ten organ, które dopiero będzie mogło być skontrolowane przez organ II instancji. Z tych względów organ odwoławczy, nie mógł, jak twierdzą skarżący, w trybie art. 136 k.p.a. zwrócić się do PPIS w [...] o wydanie opinii przekładając raport wraz z uzupełnieniami, gdyż takie postępowanie pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Nie doszłoby wówczas bowiem do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodzić się również należy z Kolegium, że Wójt Gminy w ogóle nie odniósł się do pozytywnych opinii i uzgodnień dokonanych przez organy współdziałające oraz nie dokonał analizy raportu. Było to tym bardziej istotne, że wydając, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, organ powinien wykazać wady wydanych w sprawie stanowisk pozytywnych (ewentualnie w przypadku problemów z oceną tych stanowisk skorzystać z pomocy biegłego). Rację ma też Kolegium zarzucając organowi I instancji, że wydając decyzję odmowną powołał się na brak akceptacji społeczności lokalnej dla realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy odmowa wydania takiej decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Tego rodzaju sprzeczności z innymi przepisami prawa organ I instancji również nie wykazał. Opisane wyżej uchybienia świadczą o nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w znacznej części, co nie może zostać uzupełnione przez organ odwoławczy, gdyż nie doszłoby do dwukrotnego przeanalizowania i oceny dowodów, a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wreszcie nie da się konwalidować przed organem II instancji popełnionych przez organ I instancji, braków proceduralnych dotyczących podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią, co wynika z art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji, a także informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy (informacji o: wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu). Z kolei art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji określa sposoby podania informacji do publicznej wiadomości. Ponadto zgodnie art. 79 tej ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy podnieść, że organ wydający decyzję środowiskową musi zapewnić w tym postępowaniu administracyjnym udział społeczności lokalnej, która może składać uwagi i wnioski, a to w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę właściwy organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji środowiskowej. Uchybienie polegające na pozbawieniu społeczeństwa możliwości składania uwag i wniosków do wydanej decyzji niewątpliwie nie może zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym. Zwrócić należy uwagę, że instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma na celu dostarczenie organom administracji materiału pozwalającego na ocenę dopuszczalności danego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji ze względu na panujące uwarunkowania środowiskowe. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo że dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska, niewątpliwie narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 6 czerwca 2018 roku, II SA/Po 872/17, dostępnym na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody stwierdzić należy, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że skoro, jak twierdzą skarżący, zostali oni pozbawienie czynnego udziału w całym toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, to tym bardzie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie jest trafny. Jest to bowiem dodatkowy argument przemawiający za słusznością uchylenia decyzji, aby w ponownym postępowaniu przed organem I instancji skarżący mieli możliwość czynnego udziału w całym postępowaniu. Wobec powyższego sprzeciwy, jako niezasadne podlegały oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.