II SA/Ke 766/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w likwidacji w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji zatwierdzającej umowę w przedmiocie nabycia gospodarstwa I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w likwidacji w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r. zatwierdzającej umowę zawartą w dniu 23 marca 1979 r. między H. L., a ww. Spółdzielnią w przedmiocie nabycia gospodarstwa o pow. 1,02 ha położonego w miejscowości S. gmina R., zapisanego w ewid. gruntów nr 121, działka nr 222. W uzasadnieniu organ podał, że 28 lutego 2012 r. do Urzędu Gminy w R. wpłynęło pismo likwidatora Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. w sprawie uprawomocnienia decyzji nr [...] Naczelnika Gminy w R. z 10 grudnia 1979 r. Organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego z zapytaniem, czy od powyższej decyzji nie wpłynęło odwołanie do Wojewody K. Zwrócił się też do Starostwa Powiatowego w K. w sprawie przekazania kompletu dokumentów dotyczących wydania ww. decyzji. W odpowiedzi organ otrzymał decyzję z 10 grudnia 1979 r. W ocenie organu I instancji materiał ten nie pozwalał na nadanie klauzuli ostateczności ww. rozstrzygnięciu z uwagi na brak dokumentów, z których wynikałoby, że decyzja stała się ostateczna – brak było dowodów doręczenia jej wszystkim stronom postępowania jak również adnotacji, że decyzja stała się ostateczna. Wobec braku możliwości zastosowania środków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego organ odmówił nadania klauzuli ostateczności. W złożonym zażaleniu Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w likwidacji w R. podniosła, że braki w dokumentacji nie mogą skutkować odmową stwierdzenia prawomocności decyzji, tym bardziej, że gospodarstwo znajduje się w posiadaniu Spółdzielni i nikt od 1979 r. nie rościł sobie żadnych pretensji co do stanu faktycznego. Świadczy o tym także, iż strony od decyzji nie złożyły żadnych odwołań. Nadmieniono, że brak potwierdzenia ostateczności wydanej decyzji uniemożliwia założenie księgi wieczystej, a co za tym idzie skuteczne prowadzenie procesu likwidacji Spółdzielni. Rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym Kolegium odwołując się do art. 217 § 1 i 2 oraz 218 § 1 kpa wyjaśniło, że w trakcie postępowania organ I instancji uzyskał ze Starostwa Powiatowego w K. potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie umowy odpłatnego nabycia przez Spółdzielnię nieruchomości o pow. 1,02 ha położonej w miejscowości S. gm. R. poz. rej. 121 (nr działki 222) z 23 marca 1979 r. oraz decyzję z 10 grudnia 1979 r. SKO wskazało, że brak jest na tej decyzji adnotacji, iż stała się ona ostateczna, podobnie jak brak jest zwrotnych potwierdzeń jej odbioru. Wojewoda Świętokrzyski w odpowiedzi na pismo organu I instancji wyjaśnił, że bez wskazania znaku sprawy odwoławczej nie jest możliwym ustalenie czy decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Zwrócił też uwagę, że zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem, odwołanie miało być wniesione za pośrednictwem Urzędu Gminy w R., wobec czego informacja o fakcie złożenia odwołania powinna wynikać z akt organu I instancji. Ponadto wnioskodawca nie posiada oryginału decyzji, czego potwierdzeniem jest jego oświadczenie. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, że decyzja z 10 grudnia 1979 r. jest ostateczna. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w R. w likwidacji wnosząc o uchylenie jego oraz postanowienia organu I instancji. Spółdzielnia zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 107 oraz art. 217 i 218 kpa. W ocenie skarżącego Kolegium nie wyjaśniło wszystkich niezbędnych okoliczności faktycznych i przedwcześnie wydało zaskarżone postanowienie. W szczególności organ I instancji nie skorzystał w pełni z możliwości, jakie daje art. 218 § 2 kpa. W ocenie skarżącego organy nie mogą powoływać się na brak dokumentów, tj. akt postępowania w ramach którego doszło do wydania decyzji, w szczególności brak dowodów doręczenia decyzji, w sytuacji gdy bezspornym jest, że decyzja ta została wydana. Spółdzielnia zarzuciła, że nie zostało zbadane czy organ I instancji posiada informację o wniesieniu odwołania od decyzji z 10 grudnia 1979 r., a Kolegium nie odniosło się do tej okoliczności w uzasadnieniu. Skarżący podniósł też, iż nie stwierdzono zaginięcia akt sprawy, a rolą organów jest w sytuacji stwierdzenia tego odtworzenie lub odnalezienie zaginionych dokumentów. Zarzucił, że organ I instancji nie ustalił czy pozostałe strony są w posiadaniu oryginału decyzji, oraz że z uzasadnienia postanowienia nie wynika czy brak jest wszystkich zwrotnych potwierdzeń odbioru czy tylko niektórych. Zdaniem Spółdzielni, okolicznością uzasadniającą nadanie klauzuli ostateczności decyzji z 10 grudnia 1979 r. jest fakt, że została ona uwidoczniona w rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w K. jako dokument własności dla podmiotu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w likwidacji w R.. Stwarza to - w ocenie skarżącego - domniemanie, że podstawę wpisu stanowiła decyzja mająca cechy ostateczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że mimo wadliwego określenia w sentencji postanowienia organu I instancji jego przedmiotu i mimo braku wyraźnego odniesienia się do tej kwestii przez organ II instancji, nie może być wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była odmowa nadania klauzuli ostateczności decyzji Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r., ale odmowa wydania zaświadczenia stwierdzającego, że ta decyzja jest ostateczna. Wynika to bowiem zarówno z treści wszczynającego postępowanie wniosku z dnia 28 lutego 2012r., w którym strona wyraźnie wniosła o wydanie zaświadczeń stwierdzających prawomocność wskazanych decyzji, jak i z treści zapadłych w sprawie postanowień, gdzie organy obu instancji jako podstawę prawną ich wydania wskazały przepisy art. 217 § 2 pkt 2 oraz 218 § 1 kpa. Przepisy te zamieszczone są natomiast w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń", dotyczącym warunków wydawania zaświadczeń przez organ administracji publicznej, a nie kwestii nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. Należy ponadto zauważyć, że przedmiotem postępowania nie mogła być kwestia nadania, bądź odmowy nadania decyzji administracyjnej klauzuli ostateczności, gdyż do wydania takiego aktu nie ma podstaw w obowiązujących przepisach. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym; w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w KR. z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08). Zgodnie z przywołanym przepisem art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis art. 217 § 2 kpa stanowi zaś, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą prawną żądania skarżącej Spółdzielni była treść art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Powołując się na ten przepis wnioskodawca stwierdził, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tego, że decyzja Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r. zatwierdzająca umowę zawartą w dniu 23 marca 1979 r. między H. L., a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w R. w przedmiocie nabycia gospodarstwa rolnego - jest decyzją ostateczną. Stosownie do treści art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści był brak dokumentów, które potwierdzałyby, że decyzja Naczelnika Gminy w R., stanowiąca przedmiot sprawy, jest ostateczna. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie miał on obowiązku zbierania nowych informacji w celu wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu jednak, odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 kpa nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji, gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż kompetencja Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku strony z dnia 28 lutego 2012r. o wydanie zaświadczenia nie była kwestionowana nawet przez ten organ, a załatwienie sprawy nie wymagało przeprowadzenia nowego postępowania rozpoznawczego. W okolicznościach sprawy Sąd wyraża pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Wprawdzie należy zgodzić się z Kolegium, że na gruncie art. 218 § 2 kpa organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie, to jednak należy uwzględnić szczególną sytuację, jaka występuje w niniejszej sprawie. Wynika ona z faktu, że decyzja Naczelnika Gminy w R. była wydana ponad trzydzieści lat temu, a w okresie od jej wydania do dnia złożenia niniejszego wniosku o wydanie zaświadczenia, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne sprawy dotyczącej zatwierdzenia umowy nabycia nieruchomości zawartej pomiędzy H. L. a RSP w R.. Ponadto podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia 10 grudnia 1979r. stanowiły przepisy art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wspomniana wyżej ustawa przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1983r. na mocy art. 76 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), która następnie straciła moc z dniem 1 stycznia 1991r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 25), a w związku z tym brak jest organu i podstawy materialnoprawnej do prowadzenia tego typu postępowań. Istniejąca sytuacja uprawnia zatem do wniosku, że aktualnie organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Naczelnika Gminy w R. jest ostateczna, powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie zaś działanie mieści się, zdaniem Sądu, w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem wiązać się z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, a także w szczególnych okolicznościach, z wystąpieniem do innych organów o nadesłanie danych czy informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd podzielił zarzut skargi, że organy administracji nie mogą powoływać się na brak zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r. oraz brak na niej klauzuli ostateczności w sytuacji, gdy bezspornym jest, że decyzja ta została wydana, a z zamieszczonej na niej adnotacji wynika, że została doręczona H. L., zamieszkałemu w miejscowości P., Bankowi Spółdzielczemu w R. i RSP w R.. Trafnie skarżąca Spółdzielnia wskazała, że przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy decyzja ta została zaskarżona, tj. czy wniesiono od niej odwołanie. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodów jej doręczenia stronom, jednakże brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja ta nie została nikomu doręczona. Odnotować również trzeba, że decyzja z 10.12.1979r. zatwierdzała umowę zawartą uprzednio między stronami, co uzasadniałoby przyjęcie, że decyzja ta była zgodna z wolą stron, a ta okoliczność nie pozostaje bez znaczenia przy rozważeniu kwestii ewentualnego jej zaskarżenia. W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań, w ocenie Sądu organy rozpatrujące sprawę nie wyczerpały wszelkich możliwości ustalenia, czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym. W szczególności przedwcześnie uznały za wystarczające wyjaśnienia Wojewody Świętokrzyskiego, iż niewskazanie znaku sprawy odwoławczej uniemożliwia ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione. Organ rozpatrujący sprawę powinien bowiem zwrócić się do Wojewody Świętokrzyskiego z pytaniem, czy w okresie bezpośrednio po wydaniu decyzji z dnia 10 grudnia 1979 r. wpłynęło do byłego Wojewody Kieleckiego odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r. Odpowiedź na takie pytanie mogła bowiem wyjaśnić kwestię ostateczności wspomnianej decyzji. Zgodnie z art. 16 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Chodzi tu więc o decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, od których minął termin wniesienia odwołania. Ponadto podkreślić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie zupełnie pominęły kwestię wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Z treści skargi wynika, że RSP w R. figuruje w tej ewidencji jako właściciel przedmiotowej działki, a jako podstawa wpisu wskazana została decyzja Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r., a więc decyzja, której ostateczność jest przedmiotem ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że wskazany wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej mógł nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej, która wpłynęła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków (por. art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 193/10 poz. 1297 ze zm.), co pośrednio świadczy również o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Konieczne więc było zwrócenie się do właściwego starosty jako organu prowadzącego obecnie ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), o udzielenie informacji, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu tę ewidencję decyzję Naczelnika Gminy w R. nr [...] z dnia 10 grudnia 1979 r., celem wprowadzenia wynikających z niej zmian do ewidencji gruntów. Tą kwestią organy obu instancji jednak w ogóle się nie zajęły, mimo, że z mocy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 były do tego zobowiązane. W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na treści art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej szczegółowo uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.