II SA/Ke 767/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011r. sprawy ze skargi A.T. i M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nakładającą na A. T. - M. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30.11.2010r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 396/1 w B. w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta i Gminy w B. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia [...], i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 13.05.2010r. na działce nr ewid. 396/1 w B. stwierdzono, że znajduje się na niej budynek mieszkalny, wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia [...] udzielającej A. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Od 2006r. właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt są małżeństwo A. T. - M. i M. M.. Obecny podczas kontroli W. K. - pełnomocnik M. K. oświadczył, że domaga się przebudowania dachu przedmiotowego obiektu w taki sposób, aby połać dachu skierowana była na teren działki nr ewid. 396/1. W dniu 24.05.2010r. M. M. przedłożył do wglądu Akt Notarialny, Repertorium A 1701/2006, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr 28/2002 z dnia 18.07.2002r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. 396 w B. wraz z projektem budowlanym. Oświadczył ponadto, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 2002-2006, inwestorem był jego teść, tj. A. T.. W dniu 20.04.2006r. A. T. przekazał aktem notarialnym całą zabudowaną nieruchomość na rzecz małżonków M. W tym czasie budynek znajdował się w stanie surowym zamkniętym wraz z instalacjami wodno - kanalizacyjną, elektryczną i c.o. Oświadczył również, że od 2006r. tj. od chwili przejęcia nieruchomości realizował w tym budynku roboty wykończeniowe, tj. tynki, posadzki, montaż urządzeń sanitarnych, ocieplanie i tynki zewnętrzne. Chcąc doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy B. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne. W tych okolicznościach organ I instancji, stwierdzając, iż obiekt budowlany został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, polegającymi na zmianie w trakcie budowy charakterystycznych parametrów takich jak: wysokość, szerokość, długość, kubatura, powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji oraz zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego wydał decyzję z dnia [...] nakładającą na A. T. - M. i M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30.11.2010r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 396/1 w B. w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta i Gminy w B. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 18.07.2002r. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. K., zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji legalizuje budynek, który powstał z naruszeniem prawa. Przedmiotowy obiekt budowlany ogranicza jego zamierzenia inwestycyjne, jest usytuowany zbyt blisko granicy, co utrudnia naturalny spływ wód w kierunku cieku znajdującego się na wschód od działki skarżącego, na której z tego powodu tworzą się zastoiny wód opadowych. Podniósł także, że szerokość okapu powoduje osuwanie się śniegu na jego ogrodzenie i działkę. W toku postępowania odwoławczego organ pismami z dnia 31.08.2010r. i z dnia 04.10.2010r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy B. o udzielenie informacji, czy stosownie do pouczenia zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor zawiadomił organ wydający decyzję o zakończeniu budowy budynku gospodarczego na minimum 14 dni przed przystąpieniem do jego użytkowania i przedłożył wymienione w pouczeniu dokumenty. Pismem z dnia 01.10.2010r. Burmistrz Miasta i Gminy B. wskazał, że w aktach sprawy, dotyczących budowy budynku gospodarczego nie ma zawiadomienia inwestora (A. T.) o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie organu I instancji prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego organ podniósł, iż organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 48 i art. 51 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 51 w ogóle nie ma zastosowana w niniejszej sprawie, a dokonana przez organ I instancji kwalifikacja zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora i zastosowana w związku z tym norma prawna mająca na celu usunięcie skutków naruszenia prawa budowlanego jest wadliwa. Organ I instancji naruszył także przepisy postępowania, albowiem nierzetelnie rozpatrzył materiał dowodowy, co w konsekwencji poskutkowało zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej, w oparciu o którą wydano rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, polegającą na wybudowaniu od podstaw budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 396/1 w B. bez dopełnienia czynności formalno - prawnych, tj. bez uprzedniego uzyskania przed przystąpieniem do robót budowanych - ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zastosowanie w niniejszej, sprawie winien mieć przepis art. 48 Prawa Budowlanego. Wbrew bowiem temu co twierdzi organ I instancji, w niniejszej sprawie inwestor, tj. A. T. nie dopuścił się istotnych odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, polegających na zmianie w trakcie budowy charakterystycznych parametrów takich jak: wysokość, szerokość, długość, kubatura, powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji oraz zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego albowiem na przedmiotowej działce zrealizował w sposób samowolny, od podstaw budynek mieszkalny, który od planowanego budynku gospodarczego różni się dodatkowo tym, że zostały w nim wykonane nie przewidziane w projekcie budowlanym budynku gospodarczego pomieszczenia: kotłowi, garażu i ganku. Zrealizowany budynek mieszkalny został ponadto wybudowany w zupełnie innym usytuowaniu niż przewidywał to stanowiący cześć projektu budowlanego - plan zagospodarowania działki. Według tegoż planu przedmiotowy obiekt budowlany miał być usytuowany mniej więcej w linii zabudowy z budynkiem mieszkalnym na działce nr ewid. 395 w B., której właścicielem jest M. K.. Tymczasem faktycznie budynek ten został zrealizowany w linii zabudowy z budynkami gospodarczymi, usytuowanymi na działce nr ewid. 395, co świadczy jednocześnie, iż przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w obecnym kształcie od podstaw w zupełnie innym miejscu niż przewidywał to projekt budynku gospodarczego. Ponadto inwestor nie zawiadomił odpowiedniego organu o zakończeniu budowy budynku gospodarczego i przystąpieniu do jego użytkowania, a tym samym nie przedłożył dziennika budowy, dzięki któremu można by było prześledzić poszczególne etapy przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu uzasadnia to stwierdzenie, iż stosownego dziennika budowy inwestor w ogóle nie posiadał. Wybudowanie zatem budynku mieszkalnego zamiast gospodarczego, tj. o funkcji odmiennej od tej określonej w pozwoleniu na budowę, w zupełnie innym usytuowaniu niż przewidywał to stanowiący część projektu budowlanego - plan zagospodarowania działki oraz o innym kształcie i parametrach niż przewidywał to projekt budowlany, świadczy o tym, iż w niniejszej sprawie inwestor dokonał samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 396/1 w B. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na zakres wykonanych robót budowlanych wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał. Stosownie bowiem do przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, która zgodnie z przepisem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (...). Biorąc zatem powyższe pod uwagę i fakt, że zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania jest nieadekwatny do stanu faktycznego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości z jednoczesnym umorzeniem postępowania organu I instancji prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. T. - M. i M. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 51 Prawa budowlanego i art. 105 k.p.a. jak również naruszenie przepisów postępowania polegające na fakcie, iż uznając naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. organ odwoławczy mógł jedynie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucają ponadto, iż organ odwoławczy pominął fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z porządkiem planistycznym. W uzasadnieniu skargi podnoszą także, iż organ II instancji błędnie przyjął, iż budynek powstał w warunkach samowoli. A. T. posiadał bowiem pozwolenie na budowę. Dopiero na skutek późniejszych okoliczności nastąpiły odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących, nie można przyjąć, iż A. T. dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, skoro w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Realizowanie obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję art. 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji, zdaniem skarżących, organ błędnie przyjął, iż brak jest możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 51 w/w ustawy oraz brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na tej podstawie prawnej i jego umorzenia. Podnieśli także, iż organ pominął fakt, iż posiadają ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, iż brak jest przeciwwskazań do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 p.p.s.a.). Podkreślić także należy, iż stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego, czy też zastosowanie znajduje art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu analiza całości akt sprawy daje podstawę do podzielenia stanowiska organu odwoławczego, iż na gruncie sprawy niniejszej winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Trafnie organ odwoławczy podnosi, iż A. T. nie dopuścił się istotnych odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, lecz zrealizował w sposób samowolny, od podstaw budynek mieszkalny, który od planowanego budynku gospodarczego różni się także tym, że zostały w nim wykonane nie przewidziane w projekcie budowlanym budynku gospodarczego pomieszczenia: kotłowni, garażu i ganku. Co istotne, zrealizowany budynek mieszkalny został wybudowany w zupełnie innym usytuowaniu niż przewidywał to stanowiący część projektu budowlanego - plan zagospodarowania działki. Zgodnie bowiem z tym planem przedmiotowy obiekt budowlany miał zostać usytuowany w linii zabudowy z budynkiem mieszkalnym na działce oznaczonej nr ewid. 395, której właścicielem jest M. K.. Natomiast inwestor zrealizował obiekt w linii zabudowy z budynkami gospodarczymi, usytuowanymi na działce nr ewid. 395. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, iż budynek mieszkalny został wybudowany w obecnym kształcie od podstaw w zupełnie innym miejscu niż przewidywał to projekt budynku gospodarczego. Należy także podkreślić, iż inwestor nie zawiadomił odpowiedniego organu o zakończeniu budowy budynku gospodarczego i przystąpieniu do jego użytkowania. Nie przedłożył także dziennika budowy, w oparciu o który organ mógłby przeanalizować poszczególne etapy inwestycji. Wskazane okoliczności jednoznacznie potwierdzają stanowisko organu odwoławczego, iż inwestor, wbrew twierdzeniu skarżących, wybudował budynek mieszkalny zamiast gospodarczego, w zupełnie innym usytuowaniu niż przewidywał to stanowiący część projektu budowlanego - plan zagospodarowania działki oraz o innym kształcie i parametrach niż przewidywał to projekt budowlany, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dopuścił się zatem samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Inwestor decyzji takiej nie posiadał. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (...), którą zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (...).Stąd też zarzuty skarżących kwestionujące prawidłowe ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie są bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu, naruszenia przez organ odwoławczy art. 51 Prawa budowlanego i art. 105 k.p.a., albowiem "organ odwoławczy mógł jedynie uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji", stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Podkreślić bowiem trzeba, iż konsekwencją prawidłowych ustaleń organu odwoławczego, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał, jest uruchomienie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Należy mieć na uwadze, iż art. 48 i 51 tej ustawy zawierają regulacje wzajemnie się wykluczające w tym sensie, że zastosowanie art. 51 nie mogło dotyczyć przypadków do których miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z 7.04.2006r. sygn. akt. II OSK 881/05, niepublik.). Oba te przepisy tj. art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. Otóż, w przypadku art. 48 chodzi o wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu (brak formalnej zgody właściwego organu na realizację zamierzenia inwestycyjnego). Natomiast art. 50 (jak również art. 51) tej ustawy znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Jak już wskazano na wstępie, w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy także podnieść, iż skoro tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych to, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie podstawy prawne. To zaś oznacza, iż prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż na gruncie rozpoznawanej sprawie brak takich naruszeń prawa materialnego czy też procesowego, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.