II SA/Ke 767/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019r. sprawy ze skargi I.S. i J.S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 3 października 2018r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 października 2018r. znak: [...] 13.3.2018 Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej organem odwoławczym), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (zwanego dalej jako organ I instancji), z dnia 12 lipca 2018r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą J. R. "[...]" pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowy z częścią hotelową i mieszkalną, realizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb 03, przy ul. [...] we W. oraz zobowiązującą inwestora do uzyskania po zakończeniu robót i przed przystąpieniem do użytkowania w/w obiektu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia 5 stycznia 2016r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, J. R. "[...]" z siedzibą we W., pozwolenia na budowę obejmującą: rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowy z częścią hotelową i mieszkalną, na terenie obejmującym działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...] we W., obręb 03, przy ul. [...]. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, oraz przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli organ I instancji decyzją z dnia 4 grudnia 2017r. znak: [...] udzielił inwestorowi, pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego w części dotyczącej parteru, zrealizowanego w ramach ww. inwestycji, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 5 stycznia 2016r. Jednocześnie w udzielonym pozwoleniu na użytkowanie części inwestycji określono, że pozostałe do wykonania roboty budowlane związane z częścią hotelową na II piętrze i mieszkalną na III piętrze zostaną wykonane do 31 grudnia 2020r., a w zakresie uporządkowania terenu pozostało do wykonania utwardzenie terenu, które należało wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2017r. W dniu 26 stycznia 2018r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wojewody Ś. informujące, że I. S. i J. S. złożyli odwołanie od decyzji Starosty [...] z 12 grudnia 2017r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej, na wniosek inwestora, ostateczną decyzję z dnia 5 stycznia 2016r. o pozwoleniu na budowę. W dniu 5 lutego 2018r. podczas kontroli sprawdzającej spełnienie warunku określonego w pozwoleniu na użytkowanie organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane dotyczące uporządkowania terenu zostały wykonane, tj. utwardzono teren kostką betonową. Organ I instancji ustalił również, że przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, inwestor zrealizował zakres robót budowlanych, które wykraczały poza zakres projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 5 stycznia 2016r., poprzez: - wykonanie utwardzenia kostką betonową terenu działki nr [...] o wymiarach około 23,0m x 60,0m pod planowany parking wielostanowiskowy oraz wyznaczenie na tej działce dwóch miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych przy ścianie budynku I. S. i J. S. (które według przedmiotowego projektu zamiennego należy zlikwidować), - wykonanie utwardzenia kostką brukową powierzchni o wymiarach około 12,0m x 35,0m terenu działki nr [...], w miejscu po rozebranym budynku, pod planowane 5 miejsc postojowych, w tym 1 nowoprojektowane miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych oraz planowany plac do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi w odległości 13,52m od budynku handlowego I. S. i J. S. na działkach nr [...] i [...], - na części parterowej budynku zostało wyprowadzone zbrojenie pod słupy planowanej nadbudowy pawilonu handlowo-usługowego o I piętro, - zrealizowano oświetlenie zewnętrzne (6 słupów oświetleniowych) utwardzonego terenu działki nr [...] i nr [...]. Przystąpienie do wykonania ww. robót budowlanych przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę poskutkowało zawiadomieniem stron pismem organu I instancji z dnia 12 lutego 2018r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego i warunków pozwolenia na budowę z dnia 5 stycznia 2016r. wydanego przez Starostę Włoszczowskiego. Organ I instancji ustalił ponadto, że inwestor wykonał kanalizację deszczową odprowadzającą wody opadowe z terenu działek objętych inwestycją jako przyłącze, wykonane na podstawie warunków technicznych z dnia 10 października 2017r. znak: [...] wydanych przez W. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. na włączenie do kanalizacji deszczowej dla odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowej inwestycji oraz na podstawie dokumentacji projektowej przyłącza kanalizacji deszczowej, uzgodnionej przez w/w Zakład z jednoczesną uwagą, że w przypadku przejścia przyłącza przez działkę nr [...] należy uzyskać zgodę od zarządcy działki. Z kolei Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 14 lutego 2018r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania I. S. i J. S., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2017r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zmieniającą ostateczną decyzję z dnia 5 stycznia 2016r. znak: [...]; zmiana w zakresie pomieszczeń parteru, w tym instalacji wewnętrznych, nadbudowa o jedną kondygnację nad rozbudowywaną częścią parteru strony północnej oraz utwardzenie nawierzchni i budowa parkingu dla samochód osobowych, oraz umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ realizacja robót budowlanych została rozpoczęta przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 22 lutego 2018r. znak: [...] wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego, wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek handlowo-usługowy z częścią hotelową i mieszkalną, prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 5 stycznia 2016r. i zatwierdzonym projekcie budowlanym, poprzez zmiany: - w zakresie projektu zagospodarowania działki polegających na wykonaniu utwardzenia nawierzchni terenu działki nr [...] oraz części działki nr [...] pod parking oraz wykonaniu instalacji oświetlenia zewnętrznego; - w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych polegających na wykonywaniu nadbudowy nad częścią parterową budynku handlowo-usługowego, co wiąże się ze zmianą kubatury, wysokości i liczby kondygnacji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez I. S. i J. S. organ odwoławczy postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018r. utrzymał w mocy w/w postanowienie. W konsekwencji powyższego, organ I instancji decyzją z dnia 18 kwietnia 2018r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestora, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 2018r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowy z częścią hotelową i mieszkalną, na działkach nr [...], [...], [...], [...] we W. przy ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych. W ww. decyzji określono, iż projekt budowlany zamienny winien zawierać stosowne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, a także powinien zawierać ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych określającą, czy zrealizowane części obiektu po wprowadzonych samowolnie zmianach spełniają wymagania obowiązujących przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w decyzji tej pouczono, że projekt budowlany zamienny winien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1935), odpowiednio do zakresu wprowadzonych zmian. W wyznaczonym terminie oraz stosując się do wezwania z dnia 20 czerwca 2018r. do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, w dniu 12 lipca 2018r. inwestor, przedłożył projekt budowlany pt.: "Projekt zamienny do projektu budowlanego rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego wraz z jego zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowy z częścią hotelową i mieszkalną jednorodzinną." wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji poskutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji z dnia 12 lipca 2018r. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli M. B. i T. B. pismem z dnia 30 lipca 2018r. oraz I. S. i J. S. pismem z dnia 7 sierpnia 2018r. Dokonując oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zasadna. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestor wykonał obowiązek przedkładając żądany projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, uwzględniający zakres zmian w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia 5 stycznia 2016r. W przedmiotowej sprawie, rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych polegających na: wykonaniu utwardzenia kostką brukową powierzchni terenu działki nr [...] pod planowany parking wielostanowiskowy, utwardzenie części działki nr [...] pod planowane miejsca postojowe oraz planowane miejsce do ustawiania kontenerów do czasowego gromadzenia śmieci w innym usytuowaniu na działce nr [...], aniżeli według zatwierdzonego projektu, wykonaniu instalacji oświetlenia zewnętrznego (6 słupów oświetleniowych) utwardzonego terenu w/w działek pod planowany parking oraz wykonywanie nadbudowy nad częścią parterową budynku handlowo-usługowego, stanowiło istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, tj. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 stycznia 2016r. i zatwierdzonego projektu budowlanego, w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez inwestora wniosku z dnia 28 maja 2018r. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego), gdyż zmiany te dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, złożony projekt budowlany zamienny, spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest bowiem kompletny i został sporządzony przez zespół projektantów posiadających wymagane prawem uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnymi zaświadczeniami przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci i osoby sprawdzające projekt złożyli oświadczenia, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zamienny został wykonany zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia 22 lipca 2015r. ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na: rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowego położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...] we W. wraz z jego zmianą sposobu użytkowania na budynek handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży 1999 m2, z częścią zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego (hotel) i mieszkalną jednorodzinną, a także budowie parkingu do 60 miejsc postojowych wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym, szczelnym zbiornikiem na wodę opadową, oświetleniem i pylonem reklamowym, na działkach o nr ewid. gruntu [...], [...], [...], [...] położonych we W. przy ul. [...] i ul. [...]. Wszystkie miejsca postojowe, drogi manewrowe posiadają szczelną nawierzchnię i odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Z przedłożonej oceny technicznej oraz załączonego rysunku przekroju wykonanego utwardzenia parkingu wynika, że wykonane drogi manewrowe i parkingi spełniają wymagania, określone w pkt 1.2 decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące wymaganej szczelności nawierzchni i odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych, z uwagi na ustanowioną na tym obszarze strefę ochronną ujęć wody podziemnej. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy projekt zamienny uwzględnia wprowadzenie zmian w zakresie nadbudowy nad rozbudowywaną częścią parteru od strony północnej, oraz w zakresie projektu zagospodarowania terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek wraz z planowaną realizacją parkingu wielostanowiskowego na działce [...] oraz miejsc postojowych na działce [...], wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym i oświetleniem terenu. Projekt ten przewiduje też zmianę lokalizacji miejsca do ustawiania kontenerów do gromadzenia odpadów stałych z dotychczas projektowanego na działce nr [...] na docelową lokalizację na tej samej działce w odległości zgodnej z warunkami technicznymi. Z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu i oceny technicznej dotychczas wykonanych robót budowlanych wynika, że na działce nr [...] planowanych jest utworzenie 38 miejsc parkingowych, oraz 5 miejsc parkingowych na działce nr [...], w tym 1 dla osób niepełnosprawnych. Wykonane dotychczas miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych na działce nr [...] przewidziano do zlikwidowania. Na froncie miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...] przewidziano zamontowanie ograniczników miejsc postojowych w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Projektowane miejsca parkingowe wskazane na planie zagospodarowania terenu nie naruszają obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak również od granicy działki budowlanej. Analizując przedłożony projektu budowlanego organ odwoławczy uznał, iż uwzględnia on wszystkie stwierdzone przez organ I instancji odstąpienia od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro więc inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odnosząc się do zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu przez M. B. i T. B. organ odwoławczy wyjaśnił, że natężenie oświetlenia parkingu i dróg manewrowych zaprojektowane zostało przez osobę uprawnioną i w oparciu o normy. Oprawy oświetleniowe zostały rozmieszczone zgodnie z wymogami użytkowymi i obliczeniami. W celu zapewnienia wymaganego i równomiernego oświetlenia terenu przewidziano wykonanie dodatkowo jednego słupa oświetleniowego według projektu- słup S2 (oprócz dotychczas wykonanych 6 słupów oświetleniowych na terenie utwardzonym działek [...] i [...]). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179 z 2002 r., poz. 1490) projektowana inwestycja nie zalicza się do inwestycji, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest wymagane oraz nie wymaga uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Organ odwoławczy podtrzymał zasadność wyjaśnień organu I instancji, iż uciążliwości spowodowane hałasem, nadmierną ilością spalin, oświetleniem nocnym itp., które mogą wystąpić w zwiększonym stopniu w związku z przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu handlowego po zakończeniu robót budowlanych, są typowe dla środowiska miejskiego i dotyczą w większości wszystkich obszarów miejskich o zwartej zabudowie zurbanizowanej. Osoby narażone na uciążliwości spowodowane nadmierną emisją do otoczenia ww. szkodliwych czynników mają możliwość dochodzenia swoich praw na gruncie odrębnych przepisów dotyczących ochrony środowiska. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących niebezpiecznych dla użytkowników wyjazdów z parkingu na ulicę Konopnickiej organ odwoławczy wyjaśnił, że w projekcie zamiennym nie przewiduje się obsługi komunikacyjnej z ulicy [...], natomiast projektowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] oraz za pośrednictwem działki nr [...], która stanowi obsługę komunikacyjną dla zaplecza budynku. Odnosząc się do zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu przez I. S. i J. S. w kwestii zmiany lokalizacji kontenerów na śmieci organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2018r. kontroli stwierdzono jedynie samo ustawianie pojemników na śmieci w miejscu niedozwolonym, co świadczyło o nieprzestrzeganiu przez użytkowników korzystających z tych kontenerów zasad porządkowych i użytkowania terenu objętego przedmiotową inwestycją, nie o zmianie lokalizacji miejsca na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów. Nadzór nad przestrzeganiem obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku na posesjach oraz egzekwowanie tych obowiązków w stosunku do właścicieli posesji należy odpowiednio do wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r. poz. 1289). Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z projektem zamiennym, wytwarzane odpady stałe będą gromadzone w kontenerach z zamykanymi otworami wrzutowymi na utwardzonym placu na sąsiedniej działce [...] w odległości większej niż 10m od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi i w odległości większej niż 3m od granicy z sąsiednią działką oraz w odległości nie przekraczającej 80m od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku i usuwane przez odpowiednie służby. Odnośnie zastrzeżeń dotyczących lokalizacji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że projekt zamienny przewiduje, że wykonane dotychczas 2 miejsca postojowe dla niepełnosprawnych na działce nr [...] przy ścianie budynku I. S. i J. S. należy zlikwidować i wyznaczyć nowe miejsce w odległości zgodnej z warunkami technicznymi. Na projekcie zagospodarowania załączonym do projektu zamiennego przewidziano 1 miejsce parkingowe dla osób niepełnosprawnych na działce [...]. W kwestii odprowadzenia wód opadowych organ odwoławczy wyjaśnił, że z projektu zamiennego wynika, iż odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z budynku odbywać się będzie zgodnie z projektem podstawowym, tj. za pośrednictwem wewnętrznej kanalizacji deszczowej, istniejącym przyłączem do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej (tj. na ul. [...]). Natomiast odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z projektowanego parkingu odbywać się będzie do kanalizacji deszczowej (zlokalizowanej w ul. [...]), wykonanej przez inwestora na podstawie art. 29a Prawa budowlanego i przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 328) na podstawie dokumentacji projektowej, opracowanej zgodnie z warunkami technicznymi z dnia 10 października 2017r. wydanymi przez W. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. i uzgodnionej przez w/w Zakład z uwagą, że w przypadku przejścia przyłącza przez działkę nr [...] należy uzyskać zgodę od zarządcy działki. Prawidłowość wykonania włączenia instalacji kanalizacji deszczowej do sieci kanalizacji deszczowej - studzienki rewizyjnej będącej w zarządzie WZWiK Sp. z o.o. zlokalizowanej w ul. [...], w oparciu o warunki techniczne z dnia 10 października 2017r. i zgodnie z przedstawioną przez inwestora inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z dnia 12 marca 2018r., została potwierdzona protokołem odbioru technicznego z dnia 17 kwietnia 2018r. przez ww. dysponenta sieci, który określa sposób i parametry podczyszczania wód przed odprowadzeniem ich do sieci zbiorczej. Argumentacja dotycząca braku zgody skarżących na wykonanie przyłącza kanalizacji deszczowej trasą przebiegającą przez teren działki nr [...], której są współwłaścicielami, wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż to przyłącze kanalizacji deszczowej inwestor wykonał na podstawie odrębnej procedury, tj. w oparciu o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zarzuty dotyczące braku zgody na realizację tego przyłącza mają charakter cywilno-prawny i mogą być dochodzone przez poszkodowanego na drodze cywilnoprawnej. Odnośnie zarzutu dotyczącego przyłącza wodociągowego organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowy budynek zasilany jest w wodę istniejącym przyłączem wodociągowym z istniejącej sieci wodociągowej. Odnoszą się do zastrzeżeń dotyczących lokalizacji dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona została służebność przechodu i przejazdu organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedłożony projekt zamienny uwzględnia utrzymanie służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], zgodnie z treścią Działu III Księgi Wieczystej [...], poprzez wyznaczenie na planie zagospodarowania terenu wolnego pasa działki o szerokości 3 m, a kwestionowany słup oświetleniowy zaprojektowano w miejscu poza wyznaczonym pasem 3 m. Odnośnie zarzutu dotyczącego użytkowania parkingu organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten wykracza poza przedmiot rozpatrywania sprawy przez ten organ, bowiem jest on związany sprawą określoną w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej. Fakt użytkowania parkingu nie ma żadnego wpływu na przedmiotowe postępowanie i treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego wnieśli I. S. i J. S., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób i w jakim zakresie, na skutek lokalizacji dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu, zostanie utrudnione korzystanie z służebności oraz prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących; 2) naruszenie art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie co do lokalizacji dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu - na niekorzyść strony skarżącej - podczas gdy w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 291 kodeksu cywilnego zgodnie z którym zmiana treści lub sposobu wykonywania - jeżeli po ustanowieniu służebności gruntowej powstanie ważna potrzeba gospodarcza, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać za wynagrodzeniem zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności, chyba że żądana zmiana przyniosłaby niewspółmierny uszczerbek nieruchomości władnącej; 3) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez uprzywilejowanie interesu J. R. z pomięciem faktu prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżących na sąsiednich nieruchomościach; 4) naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie jakimi przesłankami kierował się organ nie uwzględniając zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że odnosząc się do lokalizacji dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedłożony projekt zamienny uwzględnia utrzymanie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] zgodnie z treścią Działu III Księgi Wieczystej [...], poprzez wyznaczenie na planie zagospodarowania terenu wolnego pasa działki o szerokości 3 m, a kwestionowany słup oświetleniowy zaprojektowano w miejscu poza wyznaczonym pasem 3 m. Skarżący zarzucili, że takie stanowisko, a zarazem rozumowanie jest nie tylko niesłuszne, ale i godzi w prawo do korzystania przez skarżących z ustanowionej na ich rzecz służebności. Wskazali, że w księdze wieczystej nieruchomości władnącej (KI1W/00056456/4) w dziale I Spis praw związanych z nieruchomością odnotowano - prawo związane z nieruchomością o treści "nieodpłatna służebność przejazdu i przechodu przez całą nieruchomość położoną we W., a stanowiącą działkę numer [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] (po zmianie nr [...] i nr [...]), objętych niniejszą księgą wieczystą". Skarżący podnieśli, że jak wynika z powyższego wpisu mają prawo do korzystania z całej służebności. W tej sytuacji organ administracyjny nie ma prawa ograniczać im korzystania z działki, na której ustanowiona jest ww. służebność w jakikolwiek sposób. Takie działanie w ocenie skarżących może być zastrzeżone wyłącznie dla sądu. Zdaniem skarżących, w tym przypadku może dojść do usankcjonowania stanu, który jest niezgody z wpisami w księgach wieczystych, co jest ewidentnym nadużyciem i złamaniem prawa. Lokalizacja dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu jest bezspornie takim ograniczeniem. Skarżący podnieśli także, że działka położona w centrum miasta W. w drugiej linii zabudowy pomiędzy ulicami Partyzantów i Konopnickiej - działka nr [...] aktualnie jest wykorzystywana jako parking dla klientów sklepu "Biedronka" oraz jako plac manewrowy dla samochodów dostawczych do tego sklepu. Wykorzystywana jest również jako dojście i dojazd do salonu fryzjerskiego położonego na działce sąsiedniej nr [...] i nr [...]. Do salonu fryzjerskiego i hurtowni, którą prowadzą przyjeżdżają zarówno samochody osobowe jak i ciężarowe. Skarżący podnieśli zatem, że organ powinien przeprowadzić wizje miejsca zdarzenia lub stosowne oględziny. Dalej skarżący zarzucili, że kwestie dotyczące użytkowania parkingu, które zostały przez nich podniesione w odwołaniu nie zostały w ogóle wyjaśnione - albowiem organ uznał, że wykraczają poza przedmiot sprawy. Taka sytuacja powoduje, że decyzja organu II instancji jest niezrozumiała. Wskazali, że podobnie przedstawia się sprawa związana z brakiem zgody na wykonanie przyłącza kanalizacji deszczowej trasą przebiegającą przez teren działki nr [...], której skarżący są współwłaścicielami. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 14 marca 2019r. skarżący J. S. poparł skargę i oświadczył, że aktem notarialnym z dnia 20 stycznia 2011r., który okazał - J. O. ustanowiła na rzecz skarżących służebność przejazdu i przechodu przez całą nieruchomość położoną we W. stanowiącą działkę o numerze [...] stanowiącą aktualnie działkę nr [...]. Skarżący okazał mapę z inwentaryzacji powykonawczej budowy parkingu i kanalizacji deszczowej oraz mapę zasadniczą, której kopia została wykonana 22 stycznia 2019r. - na okoliczność, że do dnia dzisiejszego nie została naniesiona na mapę ewidencyjną kanalizacja deszczowa. Nadto okazał zdjęcie przedstawiające w jaki sposób kanalizacja miała być przeprowadzona, a w jaki sposób faktycznie została przeprowadzona bez zgody skarżących, a mianowicie przez nieruchomość której skarżący są współwłaścicielami w połowie. Na dowód tego okazał dodatkowo opinię geodezyjną. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że kwestia odprowadzania wód deszczowych nie była przedmiotem tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych polegających na: wykonaniu utwardzenia kostką brukową powierzchni terenu działki nr [...] pod planowany parking wielostanowiskowy, utwardzenie części działki nr [...] pod planowane miejsca postojowe oraz planowane miejsce do ustawiania kontenerów do czasowego gromadzenia śmieci w innym usytuowaniu na działce nr [...], niż według zatwierdzonego projektu, wykonaniu instalacji oświetlenia zewnętrznego (6 słupów oświetleniowych) utwardzonego terenu w/w działek pod planowany parking oraz wykonywanie nadbudowy nad częścią parterową budynku handlowo-usługowego, stanowiło istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, tj. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 5 stycznia 2016r. i zatwierdzonego projektu budowlanego, w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez inwestora wniosku z dnia 28 maja 2018r. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego), gdyż zmiany te dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Wobec uznania, że inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 50 - 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.- zwanej dalej ustawą, ustawą Prawo budowlane). Przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane normują szczególny tryb legalizacji wszelkich robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem jej przepisów, innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Kwestię istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę reguluje art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. W takim przypadku organ nakłada, określając termin wykonania - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Kolejnym etapem postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest weryfikacja nałożonych na inwestora obowiązków. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać także trzeba, że w art. 51 ust. 5 ustawy, ustawodawca określił konsekwencje prawne niewykonania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Stosownie do tego przepisu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie wskazuje się, że w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi, a nie tylko sprawdzenie jego kompletności. Wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt zatwierdzony przy wydaniu pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 35 w zw. z art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowalne, gdyż zatwierdził projekt budowlany zamienny w sytuacji gdy projekt ten obejmuje lokalizację dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] - poprzez wyznaczenie na planie zagospodarowania terenu wolnego pasa działki o szerokości 3 m. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej i dokumentów przedłożonych przez skarżących na rozprawie wynika, że aktem notarialnym z dnia 20 stycznia 2011r. J. O. ustanowiła na rzecz skarżących służebność przejazdu i przechodu przez całą nieruchomość położoną we W. stanowiącą działkę nr [...] (aktualnie działka nr [...] - służebność przechodu i przejazdu przez całą działkę - zgodnie z treścią Działu III księgi wieczystej [...]). Jak wynika z działu I księgi wieczystej nieruchomości władnącej (KI1W/00056456/4) w dziale I wpisano prawo związane z nieruchomością o treści "nieodpłatna służebność przejazdu i przechodu przez całą nieruchomość położoną we W., a stanowiącą działkę numer [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...] (po zmianie nr [...] i nr [...]), objętych niniejszą księgą wieczystą". Powyższe oznacza, że skarżący słusznie podnoszą, iż posiadają prawo przejazdu i przechodu przez całą nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Wbrew stanowisku organu, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 14 ust. 1) nie mogą stanowić podstawy do dookreślenia powierzchni ograniczonego prawa rzeczowego (wyznaczenia pasa działki szerokości 3 m) w tym zakresie, w jakim umowa (orzeczenie Sądu) nie zawierają takiego określenia. Zgodnie bowiem z art. 291 k.c. prawo takie przysługuje właścicielowi, a nie organowi czy projektantowi. Stosownie do tego przepisu, jeżeli po ustanowieniu służebności gruntowej powstanie ważna potrzeba gospodarcza, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać za wynagrodzeniem zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności, chyba, że żądana zmiana przyniosłaby niewspółmierny uszczerbek nieruchomości władnącej. Taka treść tego przepisu oznacza zatem, że aktem kreującym powstanie służebności – jako ograniczonego prawa rzeczowego – lub określenie jego treści nie może być arbitralne stanowisko organu administracyjnego, który zatwierdzając projekt budowlany obejmujący lokalizację dodatkowego słupa oświetleniowego w miejscu gdzie ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] w istocie "dookreślił (ograniczył)" umownie ustanowioną służebność. W ocenie Sądu, brak ku temu podstaw prawnych. W tym stanie rzeczy ograniczenie przez organ - w następstwie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego - korzystania przez skarżących z nieruchomości, na której ustanowiona jest ww. służebność przejazdu i przechodu narusza przepisy prawa. Zdaniem Sądu, wykazane naruszenie prawa materialnego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi w zakresie odprowadzania wód opadowych i włączenia instalacji kanalizacyjnej do sieci kanalizacji deszczowej. Otóż, ma rację organ, że kwestia braku zgody skarżących na wykonane przyłącza kanalizacji deszczowej trasą przez działkę nr [...], której skarżący są współwłaścicielami wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, gdyż jak dowodzi materiał zebrany w aktach administracyjnych, inwestor wykonał przyłącze na podstawie odrębnej procedury tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U z 2017r., poz. 328). Jak słusznie wskazuje organ, z projektu zamiennego wynika, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z budynku odbywać się będzie za pośrednictwem wewnętrznej kanalizacji deszczowej, istniejącym przyłączem do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej (ul. Partyzantów). Z kolei odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z projektowanego parkingu odbywać się będzie do kanalizacji deszczowej (w ul. [...]), wykonanej przez inwestora na podstawie art. 29a Prawa budowlanego i przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na podstawie dokumentacji projektowej, opracowanej zgodnie z warunkami technicznymi z dnia 10 października 2017r. wydanymi przez W. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. i uzgodnionej przez ten zakład z uwagą, że w przypadku przejścia przyłącza przez działkę nr [...] należy uzyskać zgodę od zarządcy działki. Prawidłowość wykonania włączenia instalacji kanalizacji deszczowej do sieci kanalizacji deszczowej - studzienki rewizyjnej będącej w zarządzie WZWiK Sp. z o.o. zlokalizowanej w ul. [...], w oparciu o warunki techniczne z dnia 10 października 2017r. i zgodnie z przedstawioną przez inwestora inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z dnia 12 marca 2018r., została potwierdzona protokołem odbioru technicznego z dnia 17 kwietnia 2018r. przez dysponenta sieci. Należy również podzielić stanowisko organu w zakresie zarzutu dotyczącego przyłącza wodociągowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowy budynek zasilany jest w wodę istniejącym przyłączem wodociągowym z istniejącej sieci wodociągowej. Prowadząc postępowanie ponownie organ I instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.