II SA/Ke 769/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy w Sitkówce-Nowinach z dnia 30 czerwca 2003 r. nr RG-X/53/03 w przedmiocie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gminy I. stwierdza nieważność § 19 ust. 1 pkt 3 w części, w jakiej określa, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, § 27 ust. 1 i 2 załączników od 1 do 5 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 30 czerwca 2003 r. na podstawie art. art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", Rada Gminy w Sitkówce-Nowinach, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami podjęła uchwałę nr RG-X/53/03 w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Sitkówka-Nowiny. Zgodnie z § 1 uchwały, uchwala się statuty: 1) Statut Sołectwa Kowala, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, 2) Statut Sołectwa Bolechowice, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały, 3) Statut Sołectwa Wola-Murowana, który stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały, 4) Statut Sołectwa Zgórsko-Zagrody, który stanowi załącznik nr 4 do niniejszej uchwały, 5) Statut Sołectwa Szewce-Zawada, który stanowi załącznik nr 5 do niniejszej uchwały, 6) Statut Osiedla Nowiny, który stanowi załącznik nr 6 do niniejszej uchwały. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego autor skargi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 19 ust. 1 pkt 3 Statutów jednostek pomocniczych stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, i 5 do zaskarżonej uchwały, organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, - wprowadzenie w treści art. § 27 ust. 1 i 2 Statutów jednostek pomocniczych stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, i 5 do zaskarżonej uchwały ograniczenia w postaci wymagania quorum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru organów sołectwa wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Zdaniem autora skargi, z redakcji § 19 ust. 1 pkt 3 Statutów jednostek pomocniczych stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4 i 5 do zaskarżonej uchwały wynika, że organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie nadane zostały kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Z konstrukcji tego zapisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji Zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Wskazane wyżej przepisy statutów są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają Zebrania "wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "Zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to Zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonywało Zebranie to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g. poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Prokurator podkreślił, że w ramach uchwalonego Statutu pojawia się jedno pojęcie "Zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. Uzasadniając powyższe stanowisko Prokurator przytoczył bogate orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych mające znaczenie dla stosowania art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. W przypadku tej drugiej roli zebrania, zdaniem Prokuratora, brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w treści § 27 Statutów jednostek pomocniczych stanowiących Załączniki nr 1, 2, 3, 4 i 5 do zaskarżonej uchwały, ograniczenia w postaci wymagania quorum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru organów sołectwa wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Art. 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o orzeczenie tylko w zakresie zaskarżonych zapisów uchwały. Zdaniem organu, nie doszło do istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. skoro zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, w oparciu o obowiązujące przepisy i określiła organizację oraz zakres działania jednostek pomocniczych Gminy Sitkówka-Nowiny. Brak naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. Rada upatruje w określeniu w zaskarżonej uchwale zasad i trybu wyboru jednostek pomocniczych. Ponadto, kompetencja zebrania wiejskiego do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, nie narusza przepisów ustawowych. Rada również nie ograniczyła quorum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej, zwłaszcza w świetle § 27 ust. 2 załączników nr 1, 2, 3, 4 i 5, który to zapis całkowicie niweluje wymóg obecności co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał, jednakże w określonej części, zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający na przyznaniu zebraniu wiejskiemu w § 19 ust. 1 pkt 3 Statutów jednostek pomocniczych stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4 i 5 kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zgodnie z tym przepisem "Do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej". Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy § 19 ust. 1 pkt 3 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. Powyższy zarzut zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, nie zaś w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo. Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący § 27 ust. 1 i 2 Statutów jednostek pomocniczych stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4 i 5, wprowadzający kworum dotyczące ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej (obecność 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa). W tym zakresie jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). Tego też zakresu dotyczy wyrok przywołany w uzasadnieniu skargi wydany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 14 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Go 342/18, co wprost wynika z zacytowanego w skardze fragmentu jego uzasadnienia. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku uznając skargę za częściowo uzasadnioną – w zakresie, o jakim była mowa, zaś w pozostałej części, tj. określonej zarzutami skargi, które nie zasługiwały na uwzględnienie, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II). W szczególności należy podnieść, że brak było podstaw – jak wnosił prokurator – do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienie nie dezintegruje zaskarżonej uchwały jako całości, ponadto Prokurator nie uzasadnił stanowiska co do konieczności uchylenia zaskarżonej uchwały w całości.