II SA/Ke 77/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi K. B. na akt Starosty z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty, II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. stwierdza uprawnienie K. B do otrzymania zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów seria [...] numer [...],seria [...] numer [..., seria [...] numer [...] pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust.4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), IV. zasądza od Starosty na rzecz K. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2008r. K. B. zwrócił się do Starosty o zwrot części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 1275 zł. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 13 lipca 2004r. dokonał rejestracji samochodu BMW 318 kat, nr rej. [...], karta pojazdu serii [...] numer [...]; dnia 24 stycznia 2005r. samochodu Renault Laguna 2.0 kat, nr rej. [...], karta pojazdu serii [...] numer [...] i dnia 5 grudnia 2005r. samochodu Ford Eskort 1.4 kat, nr rej. [...], karta pojazdu [...] numer [...]. W toku procedury rejestracyjnej został zobowiązany do uiszczenia każdorazowo kwoty 500 zł. tytułem opłaty za kartę pojazdu. Wskazaną opłatę pobrano na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wskazany przepis został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119) uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał określił co prawda termin utraty mocy obowiązującej przepisu na dzień 1 maja 2006 r., przy czym takie rozwiązanie było podyktowane potrzebą stworzenia regulacji spełniającej wytyczne określone w wyroku. W związku z powyższym przepis, na podstawie którego pobrano opłaty był niezgodny z Konstytucją od początku jego obowiązywania, co uzasadnia żądanie zwrotu nadwyżki opłat za kartę pojazdu w łącznej kwocie 1275 zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 15 grudnia 2008r. Znak: [...] Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty i wyjaśnił, że organ rejestrujący pobiera opłaty za wydanie karty pojazdu zgodnie z obowiązującymi w dniu dokonania czynności przepisami prawa. W dniu wniesienia opłat za karty pojazdu, wysokość opłaty regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U z 2003 Nr 137 poz.1310) wydane w oparciu o art. 77 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia stwierdził Trybunał Konstytucyjny dopiero w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04, jednakże odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do 1 maja 2006r. Wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł określiło rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r. Nie uiszczenie opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł skutkowałoby zwrotem wniosku o zarejestrowanie pojazdu (art. 261 § 2 kpa). Organ rejestrujący nie jest władny do ustalania wysokości opłat, a jedynie zobowiązany jest do stosowania się w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa, co też w przedmiotowej sprawie uczynił. W związku z powyższym nie jest możliwy zwrot uiszczonej opłaty. Kolejnym pismem z dnia 21 grudnia 2008r. K. B. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa z przywołaniem wcześniejszych argumentów. W odpowiedzi na wskazane pismo Starosta pismem z dnia 8 stycznia 2009r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Przedmiotowe pismo zostało doręczone K. B. w dniu 12 stycznia 2009r. Pismem z dnia 30 stycznia 2009r. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "czynność Starosty", domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia, że jest uprawniony do otrzymania zwrotu żądanej kwoty 1275 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko podniósł w szczególności, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zarejestrowanie pojazdu (zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu) obowiązywał przepis prawa ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu. Starosta miał obowiązek zastosowania go i żądania uiszczenia przez skarżącego opłaty w wysokości 500,00 zł. Starosta odmówił skarżącemu zwrotu kwoty 1275 zł., gdyż w ocenie organu skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu. W dacie złożenia wniosku o rejestrację, organ nie wiedział i nawet nie mógł przypuszczać, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu jest niezgodny z Konstytucją. Ponadto organ wskazał, że wniosek o zwrot opłaty może być rozpatrywany jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy nieopodatkowane należności budżetu powiatu podlegają przepisom Ordynacji podatkowej, o ile są ustalone przez starostę. Zdaniem Starosty w przypadku opłat za wydanie karty pojazdu pobranych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu mamy do czynienia z tzw. bezprawnością normatywną. Bezprawność normatywna jest natomiast podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na podstawie art. 77 ust 2 Konstytucji i art. 417 § 1 kodeksu cywilnego. Zdaniem organu, osoby które uiściły opłatę na podstawie niekonstytucyjnego przepisu mogą dochodzić odszkodowania w zakresie naprawienia powstałej szkody w drodze sądowej. W świetle powyższego, zdaniem organu Starosta nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty uiszczonej na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia w trybie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej ustawą p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zasadności skargi doprowadziło do ustalenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważenia wymagało, czy skarga mieści się we wskazanym powyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu należy podnieść, że kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była już przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się natomiast do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a.). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Starosty zostały spełnione, albowiem skarga K. B. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Starosty wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999r. (art.1 ustawy z dnia 18.12.1997r. o zmianie ustawy - Prawo i ruchu drogowym (Dz.U. Nr.160 poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z 2005r. Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 ustawy wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 57, poz. 612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003, nr 137, poz.1310 ze zm.). Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 kwietnia 2006 roku. Przepis § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006r. wyrokiem sygn. akt U 6/04 uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty, zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę (np. orzeczenie K 2/03). Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006r. W tym miejscu wymaga wskazania, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, iż w okresie pozostawania przedmiotowego rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją to pomimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006r., stwierdzić należy, że § 1 tegoż rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wymaga podkreślenia, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi może odmówić z tego powodu jego stosowania ( por. np. wyrok NSA sygn. akt II SA 1610/98, wyrok NSA sygn. akt III SA 2787/03). Konsekwencją uznania przepisu w/w rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości po 500 zł. nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt ( pkt I wyroku), natomiast w pkt III wyroku stwierdził uprawnienie skarżącego do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną ponad kwotę wynikająca z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 ustawy p.p.s.a.