II SA/Ke 77/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 30 marca 2023 r. nr LXVIII/332/2023 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 30 marca 2023 r. Rada Miejska w Skalbmierzu podjęła uchwałę nr LXVIII/332/2023 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skalbmierz w 2023 roku". Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z § 1 uchwały uchwala się program "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skalbmierz w 2023 roku" stanowiący załącznik do uchwały. Stosownie do § 12 załącznika: 1) Koszt realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi Gmina. 2) Burmistrz Miasta i Gminy Skalbmierz zaplanował w budżecie gminy środki finansowe na realizację zadań Gminy tj. zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt w roku 2023 w wysokości 60 000,00 zł. - w tym: 1. obsługa weterynaryjna i umieszczenie zwierząt w schronisku lub gospodarstwie rolnym (w przypadku zwierząt gospodarskich) - 58 000,00 zł., 2. dokarmianie wolno żyjących kotów - 2 000,00 zł. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył uchwałę z 30 marca 2023 r. w całości zarzucając naruszenie prawa w postaci art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz art. 94 Konstytucji RP przez brak ujęcia w treści § 12 załącznika do zaskarżonej wyżej uchwały finansowania kosztów programu związanych z odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Rada Miejska powinna w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele, jakie określa w programie i jakie wynikają z przepisów ustawowych, w tym wskazane w treści art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Zaskarżona uchwała nie uregulowała zatem w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym nieprawidłowo realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 ww. ustawy, bowiem nie ujęte są regulacje dotyczące kosztów finansowania: odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i usypiania ślepych miotów. Pominięcie opisanych wyżej elementów prowadzić musi do wyeliminowania z porządku prawnego uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wszystkie cele wskazane w ustawie o ochronie zwierząt zostały uwzględnione w gminnym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skalbmierz w 2023 roku. W zaskarżonej uchwale zabezpieczone również były środki przeznaczone na ich realizację, jednak nie były one rozpisane w sposób szczegółowych, jak wymaga tego skarżący. W ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i w całości realizuje delegację ustawową zawartą w ustawie o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 poz. 2492 ze zm.). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.3. Stosownie do ust. 5 ww. przepisu program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20 (dostępnym jak wyżej), w art. 11a ust. 5 ustawy ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens) i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do wyeliminowania takiej uchwały z porządku prawnego w całości ze skutkiem wstecznym, tj. od daty jej podjęcia (ex tunc). Lokalny prawodawca zobowiązany został w art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie "sposobu wydatkowania", o jakim mowa w art. 11a ust. 5 ustawy, należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i przyjmuje jako własny, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały - "Finansowanie programu", nie realizuje w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 ustawy, gdyż pewne zadania pozostawia poza środkami przewidzianymi na realizację programu, a co do innych istnieją wątpliwości w zakresie tego, czy zostały w tych kosztach ujęte. W § 12 uwzględniono finansowanie: obsługi weterynaryjnej i umieszczenia zwierząt w schronisku lub gospodarstwie rolnym (w przypadku zwierząt gospodarskich) - 58.000 zł oraz dokarmiania wolno żyjących kotów - 2.000 zł. Pominięto natomiast koszty przeznaczone na finansowanie przewidzianego w Programie zadania przewidzianego w § 8 załącznika do uchwały, polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Ponadto, w ocenie Sądu, zawarty w § 12 opis finansowanych zadań jako "obsługa weterynaryjna i umieszczenie zwierząt w schronisku lub gospodarstwie rolnym" jest zbyt ogólny i pozostawia wątpliwości co do tego, które zadania Gmina umieściła w tych kosztach, a konkretnie w kwocie 58.000 zł, a które nie. I tak, nie sposób stwierdzić, czy w omawianym przepisie mieści się całość zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt, o jakim mowa w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wyłapywanie takich zwierząt przeprowadzane ma być przez przeszkolonego pracownika Schroniska dla bezdomnych zwierząt Psie Pole w Racławicach i w przypadku następczego umieszczenia wyłapanego zwierzęcia w tym Schronisku (z którym Gmina ma podpisaną umowę - § 4 załącznika) zadanie polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt niewątpliwie należy zakwalifikować jako "umieszczenie zwierząt w schronisku" (§ 12). Wedle § 6 ust. 4 pkt 2 i 3 wyłapane zwierzęta podlegają jednak przewiezieniu nie tylko do Schroniska Psie Pole, ale również do organizacji, fundacji społecznych lub lecznicy weterynaryjnej. W tych przypadkach wyłapanie bezdomnych zwierząt, a następnie przewiezienie ich do placówek wymienionych w § 6 ust. 4 pkt 2 i 3 nie mieście się ani w "obsłudze weterynaryjnej" ani w zadaniu polegającym na "umieszczeniu zwierząt w schronisku", na które przeznaczono kwotę 58.000 zł. Dodatkowo należy podkreślić, że w żadnym przepisie załącznika do zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono, jak należy rozumieć przewidzianą w § 12 "obsługę weterynaryjną" i jakie konkretnie zadania Programu się w tej obsłudze mieszczą. Sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu powinien odnosić się do poszczególnych zadań; w tym konkretnym przypadku powinien jednoznacznie określać, czy w zakresie "obsługi weterynaryjnej" mieszczą się zabiegi: sterylizowania lub kastrowania (§ 6 ust. 5 pkt 1 oraz § 7), usypiania w przypadku konieczności bezzwłocznego uśmiercenia (§ 6 ust. 5 pkt 3) i usypiania ślepych miotów (§ 9 załącznika). Nie ulega więc wątpliwości, że wbrew normie zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że omawiany zarzut jest bezzasadny z uwagi na to, że w zaskarżonej uchwale zabezpieczone były środki przeznaczone na realizację celów wskazanych w ustawie, choć nie były rozpisane w sposób szczegółowy. Jak wskazał NSA w przywołanym już wyżej wyroku, narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Z powyższych zapisów programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania, albo nie wynika to w sposób jednoznaczny, co czyni program w tym zakresie nietransparentnym. W szczególności adresat uchwały, w oparciu o jej zapisy, nie ma wiedzy o tym, czy przeznaczonych na realizację programu środków wystarczy dla realizacji danego, konkretnego zadania. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest więc niezbędne dla jego efektywnego wykonania. Reasumując należy stwierdzić, że postanowienia Programu w zakresie wskazania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację poprzez nieuwzględnienie niektórych zadań oraz brak sprecyzowania sposobu wydatkowania tych środków na poszczególne zadania istotnie naruszają prawo, ponieważ nie wypełniona została delegacja ustawowa wynikająca z art. 11a ust. 5 ustawy. Takie naruszenie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku