II SA/Ke 771/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 2.06.2017r. organ I instancji odmówił E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. A. M. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na treść art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1518), zwanej dalej u.ś.r., podkreślając, że niepełnosprawność A. M. istnieje od 72 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji E. M. podniosła zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1 b u.ś.r., bez uwzględnienia tego, że wyrokiem z dnia 21.10.2014r. Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, podkreślając że A. M. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (istniejącego od 72 roku życia) orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29.08.2014r. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku z dnia 21.10.2014r. w sprawie K 38/13 organ wskazał, że TK stwierdził, że skutkiem wejścia w życie tego orzeczenia nie jest ani uchylenie art. 17 u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK stwierdził też, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. W rezultacie wyrokiem tym nie doszło do wyeliminowania wadliwego przepisu, a jedynie do pozostawienia jego zmiany ustawodawcy. Tym samym, zdaniem Kolegium, przedmiotowe orzeczenie, choć orzekające o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie prowadzi do wyeliminowania tego przepisu z obrotu prawnego. Wyrok ten nie zmienił zatem sytuacji prawnej osób niespełniających zawartych w tym przepisie przesłanek – które zmuszone zostały czekać na nowe rozwiązania ustawowe. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należy przyjąć, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal wiąże organy administracji publicznej i bez stosownej interwencji ustawodawcy wciąż będzie wywoływał skutki prawne w stosunku do osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne. Kolegium wyraziło także pogląd, że sytuacja prawna odwołującej nie uległa zmianie z powodu wydania ww. wyroku, bowiem strona nie wypełnia przesłanki zawartej w omawianym przepisie – który do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy pozostał niezmieniony. W tym zakresie powołano się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła E. M., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów u.ś.r. poprzez błędne ich zastosowanie – wbrew wykładni, jakiej dokonał TK w wyroku z dnia 21.10.2014r. w sprawie K 38/13. Zdaniem skarżącej przepis art.17ust. 1b u.ś.r. nie odnosi się do jej sprawy, gdyż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po 18 czy 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności – na mocy orzeczenia. TK nie orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej tej regulacji, co oznacza, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest utrata przez powołany przepis domniemania konstytucyjności. E. M. stwierdziła, że w odniesieniu do opiekunów osób dorosłych oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – czego Kolegium nie uczyniło, opierając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przepis, który wyrokiem Trybunału "w zakresie w jakim różnicuje "opiekunów", utracił domniemanie konstytucyjności. W świetle obowiązującej zasady prawnej, w przypadku niespójności uzasadnienia z orzeczeniem, należy uwzględniać orzeczenie, tymczasem organ naruszył tę zasadę, opierając zaskarżoną decyzję nie na sentencji, a na uzasadnieniu tego orzeczenia – które nie stanowi uzupełnienia rozstrzygnięcia wyroku. W tym zakresie skarżąca powołała się na w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.09.2016r. o sygn. akt I OSK 755/16. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane wyżej kryteria, stwierdza, że Kolegium dopuściło się naruszenia prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1b ww. ustawy, przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29.08.2014r. (k. 3 akt administracyjnych) wynika, że znaczna niepełnosprawność A. M. (matka skarżącej), urodzonej w dniu 12.05.1931r., istnieje od 72 roku życia. W tych okolicznościach organy obu instancji odmówiły przyznania E. M. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając brak spełnienia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czyli powstania niepełnosprawności u wymagającej opieki A. M. przed ukończeniem 18. roku życia, bądź do ukończenia 25. roku - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. W złożonej skardze E. M. powołuje się na wyrok z dnia 21.10.2014r. w sprawie K 38/13, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane. Interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w powołanym brzmieniu (które do daty wydania zakwestionowanej decyzji nie uległo zmianie), w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne – na które powołuje się tak organ, jak i skarżąca. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14.06.2017r. o sygn. akt I OSK 2920/16, Lex nr 2326429) wskazuje się, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Wyrok ten powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Ponadto w wyroku z dnia 4.11.2016r. o sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego". W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych – którą podziela tut. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przedstawiona m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015r. o sygn. akt II SA/Bd 366/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8.12.2015r. o sygn. akt II SA/Op 471/15, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.09.2016r. o sygn. akt I OSK 755/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19.10.2017r. o sygn. akt II SA/Ke 628/17, dostępnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Mianowicie, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec powyższego, w odniesieniu do tych osób należy dokonywać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. Z powyższego wyroku wydanego w sprawie K 38/13 wynika, że we wskazanym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu zastosowania tego przepisu odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego – co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego – z punktu widzenia zasady równości – ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą. Ustosunkowując się do stanowiska organu odwoławczego, któremu znany był analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, podnieść należy, że wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku co do jego wykonania nie wyłączają w żadnym zakresie zasad wynikających z przepisów ustawy zasadniczej, stanowiąc o skutkach prawnych tego wyroku dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych. Uzasadnienie orzeczenia w sprawie K 38/13 zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie stanowi ono jednak w jakimkolwiek zakresie uzupełnienia tego rozstrzygnięcia – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca. Uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7.09.2016r. o sygn. akt I OSK 755/16 oraz z dnia 9.05.2017r. o sygn. akt I OSK 2370/16, dostępne j.w.). Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy administracji, nie uwzględniając treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., dopuściły się uchybienia prawa materialnego. Organy wydały decyzje w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to miało istotne znaczenie dla treści podjętych rozstrzygnięć, co skutkowało wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ, stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wyda decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.