II SA/Ke 775/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J M na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. od postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty z dnia [...] orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że wnioskiem z dnia 19 marca 2013 r. J. M. zwrócił się do Starosty o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, powołując się na wyrok WSA w Kielcach sygn. akt [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta wymienionym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 61a kpa orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy. W uzasadnieniu zaś organ wskazał, że zainteresowanemu zostały cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. A, B, C, T do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wprawdzie strona przedłożyła orzeczenie lekarskie z dnia 18 maja 2012 r., jednak stwierdzało ono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w związku z czym nie ustały przyczyny cofnięcia uprawnień. Pomimo złożenia wniosku o zwrot prawa jazdy, postępowanie nie mogło zostać wszczęte, gdyż prowadziłoby do rozpatrzenia sprawy już wcześniej rozstrzygniętej i zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia [...] WSA w Kielcach stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd wskazał bowiem, że decyzje te ponownie orzekały o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami J. M., gdyż w obrocie prawnym pozostają poprzednie decyzje tych organów dotyczące identycznego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] w części dotyczącej obowiązku zwrotu dokumentu prawa jazdy i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części dotyczącej cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat. A, B, C, T do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia [...] oddalił skargę na powyższą decyzję, co oznacza, że w obrocie prawnym nadal pozostaje prawomocna decyzja cofająca J. M. uprawnienia do kierowania pojazdami. Dalej Kolegium cytując art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) zauważyło, że stosownie do ustępu 2 wskazanego przepisu, zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął co najmniej rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy w zakresie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy nie stanowią wprost o prawnej formie negatywnego załatwienia wniosku strony przez organ administracji publicznej. Wprawdzie art. 102 ustawy o kierujących pojazdami upoważnia organ administracji publicznej (starostę) do załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, lecz przepisy tej ustawy nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Skoro jednak zwrot zatrzymanego prawa jazdy (oddanie uprawnionemu prawa jazdy) wywołuje skutek prawny drogą faktów, poprzez dokonanie czynności, to w takiej formie nie może nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z przyczyn merytorycznych, a w konsekwencji odmowa kontynuacji przyznanego uprawnienia. Odnośnie natomiast formy, w jakiej powinna nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wskazać trzeba, że w ocenie Kolegium, negatywne, merytoryczne "rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny, winno być dokonane w drodze decyzji. Ponadto, w kwestii odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, przepisy ustawy wyraźnie nie wyłączają możliwości wydania decyzji. Organ II instancji podał, że skuteczne wniesienie wniosku w sprawie administracyjnej uruchamia postępowanie administracyjne przed właściwym organem. Odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, poprzedzoną czynnościami procesowymi i dokonaną oceną merytoryczną wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy należy wiązać z decyzją z art. 104 kpa. Jeżeli organ stoi na stanowisku, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu zatrzymanego prawa jazdy i powołując się w tej materii na normy prawa materialnego odmawia zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, tj. odmawia dokonania czynności materialno-technicznej z przyczyn merytorycznych, to takie władcze narzucenie swojego stanowiska powinno być dokonane w drodze decyzji, jako aktu władzy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22.04.2013r., sygn. akt II SA/Op 608/12). Z powyższego, w opinii Kolegium wynika więc, że wniosek J. M. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. ABCT wszczął postępowanie w sprawie, a organem właściwym w tym konkretnym przypadku do rozpoznania spraw z zakresu zwrotu lub odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest Starosta. Organ ten winien zatem, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stosownie do okoliczności sprawy zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem strony, albo poprzez zwrot prawa jazdy w formie czynności materialno-technicznej, albo poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy w formie decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. M. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem, gdyż przekazanie sprawy do organu I instancji tylko przedłuży procedurę i nic konstruktywnego do sprawy nie wprowadzi. Zarzucił także, że same wywody postanowienia mijają się z jego interesem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa postanowienie, które stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 kpa. Organ ten stwierdził, że Starosta rozpoznał złożony przez skarżącego wniosek o zwrot prawa jazdy merytorycznie, a więc przeprowadził postępowanie administracyjne, w związku z czym nie mógł następnie odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Z takim poglądem organu odwoławczego należy się zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ze wskazanej regulacji wynika, że art. 61a § 1 kpa umożliwia rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie to zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, kwestie dotyczące istoty sprawy nie mogą być przedmiotem oceny organu, a w postanowieniu wydanym, na podstawie tego przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tymczasem organ I instancji, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, w wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa postanowieniu odniósł się do podstawy merytorycznej wniosku o wydanie prawa jazdy podając, że z przedstawionego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego z dnia 18 maja 2012 r. wynika, że występują u niego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, co powoduje, że nie ustały przyczyny, które spowodowały cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że wniosek Strony wszczął postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone albo czynnością materialno-techniczną zwrotu prawa jazdy, albo decyzją administracyjną odmawiającą zwrotu prawa jazdy. W konsekwencji naruszenie art. 61a kpa spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w całości, a ten zakres sprawy, który pozostał do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie, gdyż wydanie rozstrzygnięcia procesowego, spowodowało, że organ odwoławczy nie mógł ocenić meritum wniosku. Ubocznie należy również dodać, że obawa wydania decyzji administracyjnej w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co do zasady może być przedmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa (por. B. Adamiak (w:) KPA, Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 298 n.b. 8). W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ na skutek uchylenia decyzją SKO z dnia [...], orzeczonego decyzją Starosty z dnia [...] obowiązku zwrotu przez J. M. dokumentu prawa jazdy i umorzenia postępowania I instancji w tej części, kwestia tego zwrotu, o który strona obecnie ponownie wnosi, nie została jeszcze rozstrzygnięta i może być przedmiotem rozpoznania. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że zaskarżone postanowienie przedłuża procedurę i nie jest zgodne z interesem skarżącego. Gdyby bowiem Kolegium nie uchyliło postanowienia organu I instancji i nie przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, tylko samo wydało merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu prawa jazdy, to pozbawiłoby to stronę gwarantowanych możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czyli dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spornej sprawy przez dwa różne organy, stosownie do art. 15 kpa, a takie naruszenie przepisów postępowania stanowiłoby z kolei podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego przez sąd administracyjny. Mając to wszystko na uwadze skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.