II SA/Ke 776/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 776/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " A" w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] numer [...] w przedmiocie : warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 776/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w J. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nieruchomości o nr ewid. działek 266/26, 266/45, położonej w J. w rejonie ul. S. w granicach "określonych przez wnioskodawcę na załączonej do wniosku mapie" dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie garaży dla samochodów osobowych w ilości 40 szt. wraz z przyłączem elektrycznym - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), stosownie do dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wykazała, że w obszarze analizowanym (o długości wzdłuż ul. Słowiańskiej 200m) zlokalizowane są budynki mieszkalne jedno i wielorodzinne oraz budynki stanowiące uzupełnienie infrastruktury technicznej. W obszarze analizowanym brak jest działki, na której znajdowałby się budynek o funkcji identycznej lub zbliżonej do wnioskowanej i która dostępna byłaby z ulicy, przy której znajdują się działki wskazane we wniosku, a która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Wobec tego, zdaniem organu nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem organu "działka sąsiednia" to działka położona w bliskim sąsiedztwie, a wiec działka granicząca z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" użyte w przepisie oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem, oznacza więc ona tzw. bliskie sąsiedztwo. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasadnie organ I instancji wskazał, że lokalizacja na działkach sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi lub wolnostojącymi nie może stanowić spełnienia warunku kontynuacji funkcji, gdyż skala i wielkość projektowanego kompleksu zespołu 40 sztuk garaży wraz z niezbędną infrastrukturą nie jest porównywalna z pojedynczymi obiektami garażowymi na działkach sąsiednich. Lokalizacja na działce nr 266/40 garaży nie może stanowić podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż działka ta nie jest działką sąsiednią, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji była uzasadniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w J., wnosząc o jej "zmianę i ustalenie warunków zabudowy dla garaży". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w obszarze analizowanym na działce nr 266/40 lokalizowane są garaże, do których dostęp jest zagwarantowany przez działkę nr 266/41. Działki te pozostają w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni i są wpisane do tej same księgi wieczystej. Przy podziale nieruchomości określono warunek, że działkę nr 266/41 należy obciążyć służebnością na rzecz działki nr 266/40. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza prawa członków do posiadania własnych garaży, a Spółdzielnia jest zobowiązana do zaspokajania potrzeb również w zakresie budowy garaży, zwłaszcza jeżeli posiada odpowiednie tereny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do braku możliwości ustalenia postulowanych przez skarżącą warunków zabudowy działek Nr 266/26, 266/45, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na wstępie należy podnieść, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jedną z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sąd nie podziela rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej", które zostało przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skłania się ono w kierunku bardzo ścisłego jego rozumienia, co nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu tego przepisu. Zdaniem Sądu wykładnia językowa nie wyjaśnia, czy działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działka granicząca z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też działka pobliska, która pozbawiona jest wprawdzie wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem, lecz znajduje się w pewnym obszarze, który winien być brany pod uwagę z uwagi na wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W takim ujęcie działki sąsiedniej należy rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość, a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Tak rozumiane pojęcie działki sąsiedniej znajduje oparcie zarówno w wykładni celowościowej, jaki i systemowej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd prezentowany w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004, (str. 495-496). Istotą bowiem art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania wg działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania wg działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju co już istniejące. Tak rozumiane pojęcie sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zagospodarowania prowadziłoby do tworzenia enklaw, na terenie których lokalizowane byłyby np. same stacje paliw, domy pogrzebowe, parkingi, natomiast pozostały teren pozbawiony byłby możliwości takiej lokalizacji, jeżeli nie posiadałby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, która nie sprowadza się do możliwości lokalizowania na określonym terenie tylko takich inwestycji jak na działkach graniczących z tym terenem. Realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja działki sąsiedniej jako położonej w pobliżu, a nie działki graniczącej. Nie można zatem uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Zachowanie ładu przestrzennego nie może oznaczać zablokowania inwestycji w razie braku planu miejscowego. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, nie dająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Tak rozumiane pojęcie "działki sąsiedniej" powoduje potrzebę ustalenia, czy inwestycja skarżącej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na sąsiednich działkach, skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie może być rozumiany jako zakładający kontynuację zamiaru inwestycyjnego zgodnie z istniejącą zabudową. Nie wyjaśnienie tych okoliczności przez organy orzekające w sprawie z uwagi na przyjęte pojęcie działki sąsiedniej oznacza naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ustaleń organu nie pozwala sądowi na zbadanie legalności zaskarżonej decyzji, co powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona ustaleń, które oceni i wyprowadzi z nich stosowne wnioski, mając na uwadze wskazaną interpretację pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.