II SA/Ke 778/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 12 września 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 maja 2012 r. nr 0242-2012-000004467 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy w dniu 17.05.2011r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek J. P. o przyznanie płatności do gruntów rolnych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczanych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wnioskodawczyni zgłosiła 19 działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 4,98 ha, w tym powierzchnię trwałych użytków zielonych (TUZ) – 1,80 ha. Do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) producentka zgłosiła 0,76 ha. W dniu 6 października 2011r. w gospodarstwie J. P. została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą teledetekcji na podstawie wywiadu terenowego przeprowadzonego w dniach 2, 5 i 6 września 2011 r. Dla działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 0,11 ha stwierdzono powierzchnię 0,16 ha, dla działki rolnej K o powierzchni deklarowanej 0,58 ha stwierdzono powierzchnię 0,55 ha. Raport został przesłany stronie w dniu 21 grudnia 2011 r. i po korekcie w dniu 19 kwietnia 2012 r. Ponadto kontrola administracyjna wniosku wykazała, że powierzchnia działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 394/1 i 143/2 jest różna od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wynikającej z systemu identyfikacji działek rolnych. Odnośnie działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 0,17 ha do płatności zakwalifikowano 0,16 ha, w przypadku działki rolnej D o powierzchni deklarowanej 0,27 ha do płatności zakwalifikowano 0,25 ha. Łącznie zatem z powierzchni zatwierdzonej wykluczono 0,06 ha. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 maja 2012 r. organ I instancji, pomimo wykluczenia powierzchni 0,06 ha, przyznał wnioskodawczyni JPO w wysokości 3.538,64 zł, do powierzchni deklarowanej 4,08 ha, wskazując na dyspozycję art. 57 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Również UPO w wysokości 208,41 zł została przyznana do powierzchni deklarowanej 0,76 ha. Z uwagi zaś na wykluczenie 0,05 ha z płatności TUZ płatność ta, w wysokości 693,25 zł, została przyznana do powierzchni 1,75 ha, zamiast deklarowanej 1,80 ha. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. W dniu 4.06.2012r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika J. P. – M. P. zatytułowane "odwołanie", w którym decyzję z dnia 21 maja 2012 r, określono jako "oszukańczą", zaś podnoszone zarzuty dotyczyły niedokonania przez organ przelewu płatności za poprzednie lata. Organ I instancji przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego wyjaśnił, że numer rachunku bankowego wskazany w decyzji zgadza się z numerem konta jakie J. P. podała we wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia 19.04.2004r. Na ten rachunek zostały przekazane płatności za lata 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 i 2009. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uchylając decyzję z dnia 21 maja 2012 r. i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zacytował przepisy regulujące warunki i tryb przyznawania płatności do gruntów rolnych. Wskazał, że powierzchnie stwierdzone działek rolnych D (położonej na działce nr ewid. 143/2) oraz I (położonej na działce nr ewid. 663) są rozbieżne w stosunku do aktualnych wartości powierzchni kwalifikujących się do płatności działek ewidencyjnych, na których zostały zadeklarowane. Rozbieżności ustalonej metodą foto powierzchni ww. działek w stosunku do powierzchni kwalifikującej do płatności PEG nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Powierzchnia PEG dla działki nr 663 jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej deklarowanej na niej sumy działek rolnych, natomiast pomiar foto działki rolnej D na działce nr 143/2 wykazał powierzchnię większą od powierzchni PEG. Niewyjaśnienie tych rozbieżności stanowiło zdaniem organu odwoławczego naruszenie art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji zweryfikować prawidłowość wyznaczenia powierzchni kwalifikującej się do płatności odnośnie działek nr 143/2 i 663, następnie ustalić prawidłowy stan faktyczny działek rolnych położnych na ww. działkach ewidencyjnych i w miarę potrzeby dokonać kontroli na miejscu celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. P., reprezentowana przez pełnomocnika M. P., wniosła o uchylenie decyzji z dnia 12 września 2012 r. jako wydanej "z brakiem poczucia odpowiedzialności". Zaistniałe w sprawie bezprawie polega zdaniem skarżącej na niewypłaceniu kwot dopłat za lata 2008, 2009, 2010 i 2011. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W odniesieniu do środka zaskarżenia, jakim jest odwołanie, w powołanej wyżej ustawie brak jest szczególnych unormowań, a zatem do kwestii związanych z odwołaniem, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym nie wymaga co prawda zachowania szczególnej formy (art. 128 k.p.a.), jednak nie oznacza to, że w każdej sytuacji pismo wnoszone po doręczeniu decyzji ma być uznane jako odwołanie. Za takim potraktowaniem pisma przemawiać może w szczególności jego treść (np. wyrażenie niezadowolenia z wydanej decyzji, art. 128 k.p.a.). Automatyzm w kwalifikowaniu pisma wykluczony jest wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do możliwości potraktowania go jako odwołania. Odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom (art. 63 § 1 k.p.a.). W razie wątpliwości co do treści żądania jego sprecyzowanie należy do strony, nie zaś do organu administracji (art. 61 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990r., sygn. I SA 367/90). Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., sygn. III SA 949/92). W niniejszej sprawie organ nie wypełnił tak określonego obowiązku, przedwcześnie kwalifikując pismo wniesione przez pełnomocnika skarżącej w dniu 4.06.2012r. jako odwołanie w sytuacji, gdy treść pisma mogła nasuwać wątpliwości co do jego charakteru. Z treści nie wynikało aby autor pisma wyrażał niezadowolenie z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący bowiem nie odniósł się krytycznie do żadnego elementu decyzji z dnia 21 maja 2012r. przyznającej J. P. płatności na rok 2011 w łącznej wysokości 4440,30zł. Podnosił natomiast kwestie związane z "fikcyjnym przelewem" i "że konto wskazane w decyzji jest kontem fikcyjnym, które nie zgadza się ze zgłoszonym numerem rachunku bankowego w ewidencji producentów." Podkreślić należy, że powyższe kwestie nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięć objętych decyzją w sprawie przyznania płatności, dotyczą natomiast czynności faktycznych, związanych z wypłatą przyznanych świadczeń. Zresztą na uwagę zasługuje fakt, że ustalając wysokość poszczególnych dopłat, organ w istocie uwzględnił jako powierzchnię kwalifikującą do ich przyznania, powierzchnię zadeklarowaną przez skarżącą we wniosku, a zatem uwzględnił wniosek J. P. W tej sytuacji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powinien dokładnie wyjaśnić, na czym polegało żądanie zawarte w piśmie z dnia 4.06.2012r. zatytułowanym: "odwołanie", a w razie stwierdzenia, iż żądanie dotyczy spraw, których organ nie rozstrzyga w drodze decyzji, obowiązkiem organu było załatwienie wniosku w inny sposób, niż przewidziany dla odwołań. Wskazane wątpliwości wymagały w ocenie Sądu podjęcia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR stosownych działań w celu wyjaśnienia charakteru i istoty wniesionego pisma. Wobec braku tych działań doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 63 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości, a to oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Jedynie czynność strony, którą jest wniesienie odwołania sprawia, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Wskazane uchybienie uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Na marginesie należy podnieść, że w postępowaniu odwoławczym, organ zobligowany jest do przestrzegania zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie przyjmuje się, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Jeśli zatem w wyniku wyjaśnienia okoliczności organ ustali, że pismo skarżącej z dnia 4.06.2012r. należy potraktować jako odwołanie, powinno być ono załatwione zgodnie z zasadami i regułami postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 139 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej zalecenia i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie oraz jego wyników, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.