II SA/Ke 778/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając m.in. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdziło nieważność wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. decyzji z dnia [...] r., znak: [...], przyznającej E. G. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – O. G., w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2016 r., do 30 września 2017 r. – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 14 czerwca 2016 r. organ podał, że rodzina strony składa się z 3 osób, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 507,24 zł, tzn. nie przekracza kryterium dochodowego ustanowionego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach poinformowało stronę o wszczęciu z urzędu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Stwierdziło bowiem, że samorządowy organ pomocy społecznej I instancji ustalając dochód rodziny pominął fakt, że mąż strony Ł. G. podjął w dniu 23 maja 2016 r. nowe zatrudnienie i uzyskał z tego tytułu dochód, który po uwzględnieniu spowodował przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na ww. pismo E. G. stwierdziła, że termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów uważa za zdecydowanie zbyt krótki. Podniosła, że nawet gdyby uznać, że kwestionowana przez Kolegium decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to należy mieć na względzie uzasadnione interesy strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprawidłowego działania organu. Wskazała, że wątpliwości w przedmiocie wypłaty świadczenia pojawiły się już po wydaniu decyzji o jego przyznaniu. Na dzień wydania decyzji nie było więc żadnych wątpliwości co do jej prawidłowości. Kolegium na wstępie wyjaśniło charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie przywołało treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dalej organ ustalił, że Ł. G. w okresie od 7 lipca do 21 lipca 2015 r. pracował na podstawie umowy zlecenia w formie "[...]. Następnie, w dniu 23 maja 2016 r. zawarł umowę o pracę w "[...]" Sp. z o.o. w Kielcach na czas określony do 31 lipca 2016 r. Dochód Ł. G. za czerwiec 2016 r. wyniósł 3.203,36 zł netto. E. G. pobierała natomiast w okresie od 5 października do 31 grudnia 2015 r. oraz od 1 stycznia do 6 marca 2016 r. stypendium stażowe, następnie od 7 marca 2016 r. podjęła pracę w [...] w K. W kwietniu 2016 r. osiągnęła dochód w kwocie 1521,72 zł netto. Kolegium stwierdziło, że samorządowy organ pomocy społecznej I instancji ustalając w niniejszej sprawie dochód rodziny uwzględnił uzyskany przez E. G. dochód za kwiecień 2016 r. w wysokości 1521,72 zł netto. Nie uwzględnił zaś, mimo wiedzy w tym zakresie, dochodu Ł. G., który w dniu 23 maja 2016 r. podjął nowe zatrudnienie i uzyskał z tego tytułu dochód, który po uwzględnieniu spowodował przekroczenie kryterium dochodowego. W konsekwencji decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza art. 5 ust. 3 i art. 2 pkt 20 lit. c ww. ustawy. Odnosząc się do pisma z dnia 26 kwietnia 2017 r. organ wyjaśnił, że E. G. mimo zarzutu zbyt krótkiego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, do dnia wydania decyzji nie skorzystała z tego uprawnienia. Jeśli zaś chodzi o możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to organ przywołał rozumienie "rażącego naruszenia prawa" przedstawione przez NSA w sprawie II OSK 2406/15. Dalej wyjaśnił, że ustawodawca w sposób precyzyjny określił zasady przyznawania prawa do świadczenia wychowawczego. Dochód rodziny nie może przekroczyć 800 zł na członka rodziny. Ustawodawca określił również sposób obliczania dochodu, uwzględnił też możliwość jego utraty i uzyskania. Zdaniem Kolegium, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko na cały okres zasiłkowy mimo przekroczenia przez nią kryterium dochodowego i utraty prawa do świadczenia wywierałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Pobieranie przez stronę świadczenia wychowawczego w opisanej sytuacji byłoby społecznie niesprawiedliwe, ponieważ inne osoby, które przekraczają kryterium dochodowe nie uzyskały prawa do świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. G. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny, wskazała, że skorzystanie z nadzwyczajnego trybu, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia prawa powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest więc dopuszczalne jedynie wówczas gdy zasadne jest wyeliminowanie decyzji (jej skutków) od samego początku (ex tunc). W niniejszej sprawie podstawy przyznania świadczenia uległy zmianie od 23 maja 2016 r., w związku z podjęciem zatrudnienia przez męża skarżącej. W ocenie skarżącej, mając na względzie treść art. 7 ust. 3 ww. ustawy, przedmiotowe świadczenia powinno być więc przyznane za okres od 1 kwietnia do 1 czerwca 2016 r. Zdaniem skarżącej zawinione działanie organu I instancji nie może wywierać negatywnych skutków dla strony. W tym kontekście przywołano art. 7 i art. 8 § 1 Kpa i stosowne orzecznictwo wskazujące na potrzebę ochrony obywatela działającego w dobrej wierze. Odnosząc się do stwierdzenia, że pobieranie przez skarżącą świadczenia byłoby społecznie niesprawiedliwe, podniesiono, że jej przypadek nie jest przypadkiem społecznie powszechnym, a przez to porównywalnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2017r. stwierdzającej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 14 czerwca 2016 r., znak: GOPS-ŚW.525.2167.AK.2016, przyznającej E. G. prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – O. G., w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2016 r., do 30 września 2017r. Postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzja. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu w/w przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej – a tym samym wzruszenia zasady stabilności, pewności obrotu prawnego przewidzianej z art. 16 Kpa – wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 Kpa, do których należy m.in. przesłanka rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. II OSK 336/16, Lex nr 2395598). W niniejszym przypadku zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło ze strony organu do rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 i art. 2 pkt 20 lit. c) ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1851 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z pierwszym z tych przepisów świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W drugim z tych przepisów przewidziano natomiast, że przez "uzyskanie dochodu" należy rozumieć m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rażące naruszenie tych przepisów miało polegać na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji z dnia 14 czerwca 2016 roku faktu – znanego organowi I instancji – podjęcia zatrudnienia przez męża wnioskodawczyni Ł. G. na podstawie umowy o pracę z dnia 23 maja 2016r. Istotne znaczenie ma w tym przypadku stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, której nieważność stwierdzono, tj. w dniu 14 czerwca 2016r. Otóż istotnie organ I instancji dysponował umową o pracę Ł. G., zawartą w dniu 23 maja 2016r. Zgodnie jednak z art. 7 ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei stosownie do treści art. 18 ust. 6 tej samej ustawy w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W tym przypadku na podstawie wspomnianej umowy o pracę z dnia 23 maja 2016r. Ł. G. za miesiąc maj 2016r. – zważywszy, że mógł rozpocząć pracę najwcześniej w dniu zawarcia umowy – osiągnął jedynie niewielką, proporcjonalną część dochodu przewidzianego w umowie. Także na dzień wydania decyzji, tj. 14 czerwca 2016r. nie osiągnął całego miesięcznego dochodu, a trzeba zauważyć, że jak wynika z umowy oraz dalszych zaświadczeń o zatrudnieniu i zarobkach (k. 17 i 19), wynagrodzenie miesięczne mogło mieć charakter zmienny i zależało od liczby faktycznie przepracowanych godzin. Niezależnie jednak od tego, łączne uwzględnienie dyspozycji przytoczonych przepisów art. 7 ust. 3 i 18 ust. 6 ustawy i odniesienie ich do okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że utrata prawa do świadczenia wychowawczego nastąpiłaby w tym przypadku ewentualnie począwszy od dnia 1 lipca 2016r. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 ustawy do dochodu rodziny z roku "bazowego" należałoby doliczyć dochód Ł. G. za miesiąc czerwiec 2016r., a wówczas zgodnie z art. 18 ust. 6 utrata prawa do świadczenia wychowawczego nastąpiłaby właśnie od 1 lipca 2016r. Ponadto trzeba podnieść, że, jak wynikało z umowy o pracę z dnia 23 maja 2016r., którą dysponował organ I instancji na dzień wydawania decyzji, została ona zawarta na czas określony, tj. do dnia 31 lipca 2016r. A zatem na dzień orzekania organ I instancji nie mógł również przewidywać – i a priori poczynić takiego ustalenia – że zatrudnienie na podstawie tej umowy będzie trwać do końca okresu zasiłkowego. Zwrócenia uwagi wymaga wreszcie fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Tymczasem również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje tego, że przynajmniej za miesiące kwiecień i maj 2016r. świadczenie wychowawcze zostało przyznane w sposób prawidłowy. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie można zasadnie przyjąć, aby rozstrzygnięcie organu I instancji naruszało w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (przy uwzględnieniu przytoczonej wyżej wykładni tego przepisu) powołane przez SKO przepisy prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy właściwy organ może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny. Z tego względu Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o w/w przepis stanowiło naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.