II SA/Ke 779/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Ke 779/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania G. D. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], odmawiającej przyznania zasiłku celowego do wysokości 100.000 zł na remont lub odbudową budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że wnioskiem z dnia 01.07.2010r. G. D. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku celowego do 100.000 zł na odbudowę lub remont budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K.. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 18.08. 2010r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania zasiłku celowego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust.1, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zmian.), zwanej dalej ustawą oraz "Zasady udzielania pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź, na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010r.", zawarte w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010r. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołanie złożył G. D., podnosząc, że w chwili obecnej jest z żoną i dziećmi zameldowany pod adresem S., ul. B. 11/27. Wyjaśnił, że w 2007r. rodzina rozpoczęła budowę domu jednorodzinnego przy ul. K. w S.. W kwietniu 2010r. w celu pozyskania środków na wykończenie budowanego domu, rodzina sprzedała mieszkanie przy ul. B. 11/ 27, podpisując przedwstępną umowę kupna- sprzedaży i zobowiązując się do opuszczenia lokalu do końca sierpnia 2010r. Od kwietnia przystąpili natomiast do prac wykończeniowych domu. Odwołujący dalej stwierdził, że w tym czasie z żoną i dziećmi zamieszkiwali w nowobudowanym budynku, gdyż stan wyposażenia domu tj. instalacja elektryczna, wodno- kanalizacyjna, gazowa w pełni na to pozwalały. W domu znajdował się kominek, który służył do dodatkowego ogrzewania. Żona przyrządzała posiłki na elektrycznej kuchence, a spali w jednym pokoju na dwóch łóżkach. Ponieważ rodzina cieszyła się z tego mieszkania, a prace gospodarczo- porządkowe sprawiały jej dużą satysfakcję, w tym domu "zamieszkiwała częściej" niż w mieszkaniu przy ul. B.. Ponadto w domu zgromadzone były materiały budowlane, a posesja nie była ogrodzona. Życie rodzinne koncentrowało się na terenie posesji i domu przy ul. K.. Także działka została już wcześniej częściowo zagospodarowana, bowiem posadzono na niej szpaler 40 tui. W dniu 17.05.2010r. w domu została położona gładź szpachlowa i wstępnie pomalowano poddasze. Na skutek powodzi w dniu 19.05. i 05.06.2010r., dom został zalany do wysokości 4,10 m, a woda ustąpiła dopiero po 40 dniach. Rzeczoznawcy stwierdzili 100 % zniszczenia domu. W tej sytuacji, kupujący mieszkanie zgodzili się przedłużyć termin wyprowadzki do miesiąca kwietnia 2011 r. Skarżący nadmienił również, że na budowę domu rodzina zaciągnęła kredyt hipoteczny. Obecnie nie może jednak zamieszkać w domu zniszczonym przez powódź, a do miesiąca kwietnia zgodnie z umową musi opuścić lokal przy ul. B.. Nie posiada natomiast środków finansowych na doprowadzenie stanu sprzed powodzi. Pismem zatytułowanym " oświadczenie" z dnia 08.09.2010r. G. D. uzupełnił swoje odwołanie, wyjaśniając, że wspólnie z rodziną zamierzał przeprowadzić się do nowobudowanego domu przy ul. K. w S. pod koniec maja 2010r., ponieważ w miesiącu kwietniu doszło do sprzedaży mieszkania przy ul. B. 11/27. Dom przy ul. K. był wyposażony we wszystkie przyłącza niezbędne do zamieszkania, a w maju 2010r. trwały już prace wykończeniowe w postaci "malowania gładzi szpachlowej". W dalszej kolejności miały być kładzione płytki i podłogi. Odwołujący dodał również, że powódź z dnia 19.05. 2010r. i 05.06. 2010r. uniemożliwiła rodzinie przeprowadzenie się do domu przy ul. K.. Woda powodziowa stała w domu na wysokości około 1 metra przez 40 dni, uniemożliwiając mu wykonanie jakichkolwiek prac remontowych. Rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy i podkreślił, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokojenie wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Na skutek wystąpienia na przełomie maja i czerwca powodzi w naszym kraju, Premier Rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom w kwotach do 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tę będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Pismem z dnia 30.04.2010r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, wskazując m.in. że pomoc w kwocie do 6.000 zł - nie może tej kwoty przekroczyć , a przy określaniu wysokości zasiłku należy brać pod uwagę : * możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu /czy może stanowić schronienie dla poszkodowanych, czy nie stwarza dodatkowego zagrożenia na skutek uszkodzeń, czy konieczne jest zapewnienie innego schronienia w okresie przejściowym/, * prace, które trzeba pilnie wykonać lub zakupy, jakie trzeba pilnie dokonać, by móc zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe, * rzeczywiste straty w gospodarstwie domowym /podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego, żywność i dostęp do wody pitnej/, * czy w poszkodowanych rodzinach dzieci będą mogły podjąć i kontynuować naukę, * czy jest możliwość zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków dla poszkodowanych, w tym zwłaszcza nie objętych ubezpieczeniem. Zgodnie natomiast z wytycznymi zawartymi w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010r., osobom poszkodowanym przez powódź przysługuje także pomoc na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią. Pomoc ta udzielana jest po oszacowaniu szkód przez osoby wyznaczone przez Wojewodów, zaś osoby uprawnione są obowiązane przedstawić faktury i rachunki potwierdzające poniesienie wydatków związanych z remontem lub odbudową budynków mieszkalnych lub lokali mieszkalnych. Pomoc ta przysługuje rodzinie bądź osobie samotnie gospodarującej w zniszczonym budynku /lokalu/. Wobec tego, jeżeli w zniszczonym na skutek powodzi budynku lub lokalu mieszkalnym przed powodzią gospodarstwo domowe nie było prowadzone /np. w przypadku budynków w budowie, niezamieszkałych/, nie zachodzą przesłanki do przyznania zasiłku na remont takiego domu /lokalu/. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy w dniu 01.07.2010r. G. D. zwrócił się do OPS w S. o przyznanie zasiłku celowego na odbudowę lub remont budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K. do wysokości 100.000 zł. G. D. jest wraz z małżonką współwłaścicielem domu mieszkalnego położonego w S., przy ul. K., jak też mieszkania spółdzielczego w S. przy ul. B. 11/27, gdzie jest również zameldowany. Z ustaleń organu I instancji dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 04.08.2010r. wynika, że przed powodzią dom przy ul. K. nie był zamieszkały przez rodzinę G. D., która zamieszkiwała w bloku przy ul. B., które to mieszkanie w miesiącu kwietniu 2010r. zostało sprzedane, przez podpisanie umowy, na podstawie której wnioskodawca zobowiązał się do opuszczenia tego mieszkania do miesiąca sierpnia 2010r. Od miesiąca września 2010r. rodzina miała bowiem zamieszkać w domu przy ul. K.. W części III wywiadu zatytułowanej "Ocena sytuacji osoby/rodziny, wnioski pracownika socjalnego", odnotowano, że rodzina przy ul. K. przed powodzią nie zamieszkiwała i nie prowadzała gospodarstwa domowego. G. D. podczas wywiadu wyjaśnił, że wraz z żoną jest właścicielem domu położonego przy ul. K.. Był to dom w stanie wykończenia, położona była gładź w całym domu, dom posiadał wszystkie instalacje: gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną. G. D. podał również, że w miesiącu kwietniu 2010r. wraz z żoną sprzedał mieszkanie na ulicy B. 11/ 27, cyt. "podpisując umowę z kupującą zobowiązując się do opuszczenia tego lokalu do miesiąca sierpnia 2010r." Zgodnie ze złożonym przez G. D. oświadczeniem, zamieszkiwał on "od dłuższego czasu" w domu przy ul. K., "dozorując prace wykończeniowe w domu". W złożonym oświadczeniu wnioskodawca wskazał także, że do domu przy ul. K. rodzina planowała przeprowadzkę na stałe jesienią. Organ przyjął, że w domu przy ul. K. nie koncentrowało się centrum życiowe rodziny, skoro zamieszkiwała ona i gospodarowała przed powodzią /i nadal/ w domu przy ul. B. 11/ 27, będącego własnością małżonków D., który nie został zniszczony na skutek powodzi i w którym rodzina zgodnie z podpisaną umową przedwstępną z dnia 12.04.2010r. miała możliwość zamieszkiwania do końca miesiąca sierpnia 2010r. Wywiad środowiskowy jednoznacznie wskazuje, że A. i G. D. nie zamieszkiwali i nie prowadzili gospodarstwa domowego w budynku przy ul. K., a pobyt G. D. w tym budynku związany był głównie z potrzebą dozorowania domu czy też wykonywaniem prac wykończeniowych. Natomiast centrum życiowe rodziny związane było i jest z budynkiem mieszkalnym przy ul. B. 11/27, gdzie prowadzone jest gospodarstwo domowe i gdzie koncentrują się najważniejsze sprawy życia codziennego. W związku z tym, odwołującemu - właścicielowi domu przy ul. K., nie przysługuje pomoc w postaci zasiłku celowego przeznaczonego na usuwanie skutków powodzi w postaci zasiłku od 20 tys. do 100 tys. zł na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego, bowiem przed powodzią rodzina nie prowadziła w tym domu gospodarstwa domowego. Dodatkowo organ zauważył, że z pisma Wojewody z dnia 08.07.2010r. wynika, iż pomoc finansową może również otrzymać osoba/rodzina, która nie zdołała zamieszkać w nowo wybudowanym budynku, którego budowa została zakończona (wykonano roboty umożliwiające przystąpienie do użytkowania), ale inwestor nie zawiadomił organu Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy. W tym przypadku konieczne jest m.in. złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że w najbliższym czasie zamierzał wprowadzić się do tego budynku i że nie jest właścicielem żadnego innego domu/lokalu mieszkalnego. Z akt sprawy wynika, iż z uwagi na powódź nie został zgłoszony odbiór budynku do organu nadzoru budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wyjaśnienia G. D. z dnia 05.10.2010r., pozwalają na ustalenie, że A. D. zawarła jedynie umowę przedwstępną przeniesienia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. B. 11/27. Umowa przedwstępna należy do umów o charakterze przygotowawczym i należy ją odróżnić od umowy definitywnej, która realizuje zamierzony przez strony cel. Z chwilą zatem zawarcia umowy przedwstępnej nie doszło do przeniesienia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Taki skutek będzie miała dopiero zawarta przed notariuszem w formie aktu notarialnego umowa przeniesienia własności. W chwili obecnej wnioskodawca i jego żona nadal pozostają współwłaścicielami lokalu mieszkalnego przy ul. B. i nie są uprawnieni do otrzymania pomocy. Organ podkreślił, że zasiłki na remont lub odbudowę domu nie są przyznawane i wypłacane jako rekompensata za straty poniesione w wyniku powodzi. Ich istotą jest pomoc rodzinom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkiwania i wykonywania w nim podstawowych funkcji życiowych. Celem pomocy, w tym zasiłków do 100 tys. zł na remont lub odbudowę domu, jest umożliwienie osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź, uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Ponadto, kwestionowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokojenie wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach IV SA GL 182/08 -Lex 509562 "samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego." Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego, jakim była powódź, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (m.in. usunąć zaistniałe zniszczenia). Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył G. D. zarzucając: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji, który został powielony przez SKO, polegający na błędnym przyjęciu, iż w okresie poprzedzającym majową i czerwcową powódź, G. D. wraz z rodziną mieszkał i gospodarował wyłącznie w mieszkaniu przy ul. B. 11/27 w S., podczas gdy skarżący od kwietnia 2010 roku zamieszkiwał w nowo wybudowanym domu przy ul. K. w S., gdyż stan wyposażenia domu na to pozwalał i w związku z tym życie rodzinne w przeważającej mierze koncentrowało się w tym domu, 2. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, niepełne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodów możliwych do przeprowadzenia i wskazywanych w trakcie postępowania jako celowe i konieczne do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, takich jak zeznania świadków - sąsiadów, posiadających wiedzę na temat miejsca zamieszkania skarżącego, 3. naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez oparcie decyzji OPS oraz SKO nie na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, lecz na wewnętrznych pismach i wytycznych MSWiA, które nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, przy jednoczesnym zignorowaniu tych wykładni i pism, które były korzystne dla skarżącego, 4. naruszenie przepisu art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej -poprzez całkowite zignorowanie ratio legis tego przepisu, którego celem jest pomoc i umożliwienie rodzinie poszkodowanej zaspokojenia jej potrzeb bytowo - mieszkaniowych oraz pomoc w naprawie szkód wyrządzonych przez powódź. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu" zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K. w kwocie 100 000 zł, względnie o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi wniósł także o przesłuchanie świadków - sąsiadów na okoliczność, iż w okresie poprzedzającym powódź jego rodzina zamieszkiwała w domu jednorodzinnym przy ul. K. w S.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenia organu co do jego miejsca zamieszkania są całkowicie błędne, niezgodne z rzeczywistym stanem i poczynione na podstawie nierzetelnie zebranego materiału dowodowego, a także wprowadzenia go w błąd w czasie składania oświadczeń do wywiadu środowiskowego. Nadmienił, że w okresie poprzedzającym majową powódź tj. od kwietnia 2010 roku "stale zamieszkiwał głównie" w nowym domu przy ulicy K. i prowadził tam ostatnie prace wykończeniowe, "właściwie już dekoracyjne". Wyposażona była łazienka i kuchnia, w sposób umożliwiający zamieszkiwanie. Co więcej, żona i dzieci już kilka tygodni przed powodzią rozpoczęli przeprowadzkę do nowego domu, przenosząc stopniowo meble i rzeczy osobiste do wykańczanych kolejno pomieszczeń. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do faktycznego zamieszkiwania w zniszczonym domu, mógł dokładniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, poprzez np. przesłuchanie świadków. Skarżący podkreślił, że pracownik OPS nie pytał przy wywiadzie środowiskowym, gdzie w rzeczywistości zamieszkuje, lecz oświadczył, że interesuje go zamieszkiwanie zgodnie z formalnym zameldowaniem. Ponadto, organ I instancji wyraźnie wpisał w "głowie" swojej decyzji, że jej podstawą prawną jest m.in. pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.05.2010 roku, a z analizy uzasadnienia wynika jeszcze jaskrawiej, że rzeczywistą podstawą prawną decyzji było wyłącznie pismo MSWiA, a nie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP. Jest to ewidentne naruszenie przepisu art. 107 kpa. Ponadto, w ocenie skarżącego, nie bez znaczenia jest fakt, iż w kwietniu 2010 roku w cełu pozyskania środków na wykończenie domu wraz z żoną zobowiązał się sprzedać mieszkanie przy ul. B. 11/27, podpisując przedwstępną umowę sprzedaży w/w mieszkania, w której uzgodniono termin opróżnienia lokalu do końca sierpnia 2010 roku. Po otrzymaniu pieniędzy z zaliczki, tj. 50 000 zł, skarżący rozpoczął intensywne prace wykończeniowe nowego domu, w który zainwestowane zostały wszystkie oszczędności, a dodatkowo zaciągnięty został kredyt hipoteczny, który jest systematycznie spłacany. Skarżący zaznaczył, że nie rozumie dlaczego odmawia mu się jakiejkolwiek pomocy, skoro odniósł straty w wyniku powodzi i mają one poważne konsekwencje dla życia jego rodziny. W przypadku utrzymania się negatywnej decyzji, skarżący nie będzie miał wystarczających środków na podjęcie prac remontowych domu, a tym samym jego rodzina pozostanie bez dachu nad głową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny przy ul. K. w S. został dwukrotnie zalany w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010r. We wniosku o udzielenie pomocy wnioskodawca podał, że zniszczeniu uległy "tynki, gładź szpachlowa, wylewki, stolarka okienna i drzwiowa, kominek, brama garażowa, dach wykonany z dachówki, zgromadzone tam elektronarzędzia". Bezspornym jest przy tym, że nieruchomość, na której posadowiony jest budynek stanowi współwłasność G. i A. D. na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Nie ulega także wątpliwości, że małżonkowie D. są współwłaścicielami własnościowego prawa do lokalu położonego w S. przy ul. B. 11/27. Dla ustalenia tej okoliczności bez znaczenia prawnego pozostaje fakt, że A. D. w dniu 12 kwietnia 2010r. zawarła "przedwstępną umowę kupna-sprzedaży nieruchomości" dotyczącą tego właśnie lokalu, gdyż stosownie do treści art. 155 § 1 kc w zw. z art. 158 kc, umowa taka, skoro nie została zawarta w formie aktu notarialnego, nie przenosi własności na nabywcę. Nabywca nie może także dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2 w zw. z art. 389 kc). Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy, zgodnie z którym osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu tej formy pomocy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Z kolei art. 2 ust.1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i czerwcu 2010r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Zadaniem organu była zatem ocena, czy wniosek złożony przez G. D. oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, spełniają pozostałe, określone w ustawie przesłanki. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiona została wyczerpująca i obszerna argumentacja, przekonująca za słusznością odmownego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu czy też odbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. K.. Należy przy tym podkreślić, że - w ocenie Sądu - istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że skarżący jest właścicielem innego lokalu mieszkalnego poza nieruchomością, na której posadowiony został budynek zalany w wyniku powodzi. Dzięki temu jego rodzina nie została pozbawiona przysłowiowego "dachu nad głową", gdyż może nadal zamieszkiwać w lokalu przy ul. B., do którego małżonkowie D. mają tytuł prawny. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy rodzina skarżącego zamieszkiwała przy ul. K. (jak twierdzi się w skardze), czy też nie, aczkolwiek logicznie rzecz ujmując, gdyby istotnie koncentrowało się tam życie rodziny G. D., to jeszcze przed powodzią doszłoby do przeprowadzki i zawarcia umowy sprzedaży prawa do lokalu przy ul. B., tym bardziej, że łączyła się z tym zapłata na rzecz małżonków D. kwoty 100.000 zł. Należy zgodzić się z interpretacją przyjętą przez organ, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. To te rodziny poniosły największe straty wskutek działania żywiołu i przeznaczenie zasiłków dla nich odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia przy tym wymaga, że zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 40 ustawy, nie ma charakteru odszkodowawczego, a co za tym idzie nie może zostać przyznany każdemu, kto poniósł jakiekolwiek straty w wyniku powodzi. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu tego zasiłku, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Odnośnie zarzutu dotyczącego powołania się przez SKO na wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie wytyczne, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie może zostać uwzględniony, gdyż zgodnie z art.106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu. Co się zaś tyczy pozostałych wniosków dowodowych, to zdecydowana większość wskazanych w nich pism znajduje się w aktach sprawy, zaś inne, jak faktury na okoliczność poniesienia kosztów związanych z remontem zalanego domu, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.