II SA/Ke 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A. J. i G. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki budynku garażowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. J. i G. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] znak: [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] znak: [...] nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce przy ul. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że decyzją z dnia 12 lipca 2003r. podjęta na podstawie art.37 ust.1 pkt.1 ustawy z dna 24 października 1974r Prawo budowlane nakazano A. i G. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. 695 przy ul. P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia wykonania rozbiórki budynku garażowego. Na wniosek inwestorów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie egzekucyjne oraz grzywnę w celu przymuszenia, zaś decyzją z dnia [...] odroczył małżonkom J. na podstawie art.39 w/w ustawy Prawo budowlane z 1974r. termin rozbiórki przedmiotowego garażu do dnia 31.12.2006r. Pismem z dnia 23.02.2009r. małżonkowie Jedlińscy wnieśli do Inspektora Nadzoru Budowlanego, o uchylenie ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 155 k.p.a. Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniami z dnia [...] najpierw stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a potem odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 11.08.2009r. małżonkowie J. wnieśli do organu nadzoru budowlanego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...], uzasadniając ten wniosek utratą ważności planów zagospodarowania przestrzennego oraz faktem, że wydawane są decyzje o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych na przedmiotowym terenie, który wcześniej przewidziany był pod budowę łącznika ulicy Ł. Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...]. Organ drugiej instancji powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy w/ w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wyjaśnił, że działka, na której wybudowano przedmiotowy budynek garażowy znajdowała się w pasie projektowanej ulicy, przez co naruszone zostały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy. Zrealizowana samowolnie budowa na terenie nie przeznaczonym na ten cel wypełniła dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki. Przepis ten znajduje nadal zastosowanie w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1), decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona go nie dopełniła (pkt 2). Powołując się na wyrok NSA z dnia 4.11.98r. ISA 660/98 (LEX nr 44589). organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku gdyby znowelizowane przepisy przewidywały taki skutek. Jeżeli nowe przepisy nie przewidują uregulowań, co do losu decyzji wydanych przed ich wejściem jej w życie i wydanych na odmiennej podstawie prawnej , to decyzja ta nadal jest wiążąca. W ocenie organu brak w chwili obecnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym znajduje się przedmiotowa samowola budowlana, tj. zmiana przepisów prawa miejscowego, nie przesądza o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę. Brak jest bowiem przepisu prawa, który przewidywałby taki skutek. Nie można mówić o bezprzedmiotowości ponieważ, ponieważ obiekt budowlany został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, a decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę nie została wykonana. Decyzję organu drugiej instancji zaskarżyli do Sądu Administracyjnego A. J. i G. J., zarzucając organom administracji umyślne wprowadzanie w błąd oraz brak woli szybkiego i zgodnego z prawem zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010r. pełnomocnik skarżących złożył pismo procesowe, w którym skarżący podnieśli, że samowola budowlana była wynikiem wielokrotnych decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na budowę, jak również wywłaszczenia albo przyznania działki zamiennej. Do podjęcia decyzji o budowie budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia zmusiła skarżących trudna sytuacja mieszkaniowa 6-osobowej rodziny. Podali, że drogę z wykorzystaniem treści przepisu art. 162 k.p.a. wskazano im w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., e sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika zatem, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). Skarżący podnoszą, że bezprzedmiotowość decyzji nakazującej im rozbiórkę domu mieszkalnego wynika stąd, że nastąpiła utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania ostatecznej decyzji o rozbiórce i obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z tym poglądem nie można się zgodzić. W sprawie nie ma wątpliwości, co do tego, że przedmiotowa decyzja o rozbiórce z dnia z dnia [...] utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] została wydana z uwagi na to, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), wznosząc przedmiotowy budynek bez pozwolenia na budowę i wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ administracji do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Przepis ten nadal ma zastosowanie , albowiem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która obowiązuje od dnia 1 lipca 1995r., przepisu art. 48 (regulującego kwestie samowoli budowlanej) ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W dacie budowy i orzekania o rozbiórce przedmiotowego budynku garażu, jak wynika z ostatecznej decyzji rozbiórkowej, obowiązywał miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Białogon, który teren gdzie wybudowano przedmiotowy budynek, przeznaczał pod ulicę główną dwupasmową , wobec czego nie była dopuszczalna inna zabudowa (k.K I-13,K I-17 akt adm.). Niesporne jest to, że dotychczas w/w planowanej ulicy na tym terenie nie zrealizowano. Z dniem 31 grudnia 2003r. w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wygasł zgodnie z regulacją art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r.,nr 80, poz.717 ze zm.) a nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie został uchwalony. Wbrew jednak twierdzeniom skarżących, wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który legł u podstaw wydania, w oparciu o art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie daje podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Jak wynika z powoływanego wyżej przepisu art.162 § 1 pkt.1 kpa, zawiera on dwie normy prawne nakazujące organowi administracji publicznej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga w przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Bezprzedmiotowość decyzji, jak wskazywano to wyżej, może zachodzić wówczas, gdy ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego będącego podstawą decyzji. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją naruszenia przepisów prawa budowlanego. Wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano nakaz rozbiórki nie usuwa przyczyny wydania tego nakazu , w dalszym ciągu bowiem istnieje przyczyna jego wydania tj, naruszenie prawa w postaci wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Gdyby więc nawet przyjąć, że na skutek zmiany stanu prawnego, w postaci wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego, wygasł jeden z elementów materialno prawnych będących podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu, to i tak istnieje przesłanka do jej wydania wynikająca z samowolnej budowy obiektu i niewykonania nakazu rozbiórki. Żaden obowiązujący przepis prawa nie przewiduje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w razie utraty mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi wprost, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego (wprawdzie w kontekście wejścia w życie nowego planu) nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy. Podkreślić ponadto należy, że skarżący nie wykonali decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku garażu. Wystąpili do organu z wnioskiem o odroczenie terminu rozbiórki, który to wniosek został uwzględniony. Po upływie terminu odroczenia rozbiórki nadal nie wykonali ciążącego na nich obowiązku, wnosząc z kolei o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Podnoszenie przez nich faktu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych na terenie, który w nieobowiązującym już planie przeznaczony był pod inwestycję drogową, jest argumentem pozaprawnym, nie mającym wpływu na ocenę przesłanek bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...]. Skarżący nie zauważają, że osoby, które uzyskały decyzje o pozwoleniu na budowę lub aktualnie ubiegają się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na domów mieszkalnych na przedmiotowym terenie, działają zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Przyjęcie, że zmiana stanu prawnego sama w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji administracyjnej godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art.16 k.p.a. I tak np. uchylenie przepisów prawa, na mocy których wydano decyzję przyznającą jednostce określone prawo lub uprawnienie musiałoby prowadzić do uznania bezprzedmiotowości tej decyzji i w konsekwencji pozbawiałoby stronę przyznanych uprawnień. Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" ( T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, Nr 7, s. 53). Stąd też wygaśnięcie prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania, który stanowił jedną z materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji z dnia [...] o rozbiórce budynku garażu niewątpliwie stanowi zmianę stanu prawnego będącego podstawą do wydania tej decyzji, ale nastąpiło to już po jej wydaniu, a zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą, jeśli nowy przepis prawa nie przewiduje innego skutku. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.