II SA/Ke 78/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. W. i D. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (w skrócie "PINB") z dnia 9 sierpnia 2021 r. znak: [...], którym wstrzymano budowę budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie około 11,2 m x 12,95 m z dwoma jednakowymi dobudówkami od strony północnej i południowej o wymiarach około 2,9 m x 4,7 m (o łącznej powierzchni zabudowy około 172,30 m2) usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości C., gm. K., realizowaną samowolnie przez E. W. i D. W. oraz poinformowano inwestorów o możliwości złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację ww. budynku gospodarczego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budynku gospodarczego, która zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynosi [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał co następuje: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2021 r. na skutek anonimowego zawiadomienia, PINB ustalił, że na terenie działki nr ewid. [...] należącej do E. i D. W. oraz działki o nr ewid. [...] będącej własności H. W., w głębi ww. działek, za istniejącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie około 11,20 m x 12,95 m z dwoma dobudówkami od strony północnej i południowej o wymiarach około 2,9 m x 4,7 m. Budynek ten jest parterowy, wykonany w konstrukcji szkieletowej stalowej, ściany i dach wykonane z płyt warstwowych. Dach budynku dwuspadowy, na przybudówkach dachy jednospadowe. Wysokość budynku w kalenicy wynosi około 5,2 m, a przy okapie około 3,2 m. Stwierdzono, że budynek gospodarczy usytuowany jest na dwóch ww. działkach, a granica między tymi działkami przebiega najprawdopodobniej przez środek budynku. Obiekt znajduje się w odległości około 55,0 m do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] oraz w odległości około 21,0 m do działki nr ewid.[...] od strony zachodniej i około 21,0 m do działki nr ewid.[...] po stronie wschodniej. Podczas kontroli inwestorzy okazali decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r., znak: [...] obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w C. oraz zatwierdzony projekt budowlany stanowiący załącznik do tej decyzji. Nadto inwestorzy okazali zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie ww. decyzji, które złożone zostało do PINB w dniu 2 czerwca 2021 r. D. W. oświadczył do protokołu kontroli, że sporny budynek gospodarczy jest realizowany na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w trakcie jego budowy dokonał zmian w zakresie usytuowania tego budynku na działce, jego wymiarów zewnętrznych i zmianie kształtu dachu budynku. W związku z wprowadzonymi zmianami inwestor wniósł o przeprowadzenie postępowania naprawczego, w celu doprowadzenia realizowanej budowy do zgodności z przepisami Prawa budowlanego. H. W. - właścicielka działki nr ewid. [...] oświadczyła, że wyraża zgodę na usytuowanie realizowanego budynku gospodarczego w takiej lokalizacji jak obecnie, tj. na działce nr [...] i nr [...]. Po analizie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik decyzji Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r. o udzieleniu dla E. i D. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. K., PINB stwierdził, że inwestorzy na dwóch ww. działkach wybudowali budynek gospodarczy o dwukrotnie większej powierzchni zabudów niż projektowany. Nadto zamiast dachu jednospadowego inwestorzy wykonali dach dwuspadowy, zmieniając wysokości budynku i kąta nachylenia połaci dachowych. Na skutek wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego PINB wydał opisane na wstępie postanowienie, od którego zażalenie złożyli E. W. i D. W.. ŚWINB oceniał, że zażalenie inwestorów nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że żaden z przepisów art. 29 - 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku realizacji budynku takiego jak przedmiotowy. Zdaniem ŚWINB, fakt posiadania przez inwestorów ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. [...] nie ma znaczenia prawnego, gdyż skarżący w rzeczywistości wykonali całkiem inny budynek oraz w innej lokalizacji niż ten, na który uzyskali pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że sporny budynek został usytuowany na dwóch działkach, w tym na sąsiedniej działce nr [...], niebędącej własnością inwestorów oraz nieobjętej ww. pozwoleniem na budowę. Z kolei Wójta Gminy K. decyzją z dnia 11 września 2008 r. ustalił warunki zabudowy tylko dla działki nr ewid. [...]. Co więcej, inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 57 m2, zaś zrealizowali budynek o powierzchni zabudowy 172,30 m2, tj. trzykrotnie większej i zamiast projektowanego dachu jednospadowego wykonali dach dwuspadowy. W ocenie ŚWINB, w powyższych okolicznościach faktycznych i prawnego nie doszło do istotnego odstąpienia od udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, lecz do samowoli budowlanej. W przypadku zaś ustalenia, że obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie trybie art. 48 P.b. Wobec powyższego, zdaniem ŚWINB, organ I instancji prawidłowo wstrzymał budowę spornego budynku realizowaną przez inwestorów, informując o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu odwoławczego wywiedli E. W. i D. W., kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem ŚWINB, że posiadanie przez nich decyzji Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę m.in. budynku gospodarczego nie ma znaczenia prawnego z uwagi na wykonanie całkiem innego budynku w innej lokalizacji. Zdaniem skarżących, organ nadzoru budowlanego winien rozpatrywać budowę ww. budynku gospodarczego w trybie art. 51 P.b. w związku z art. 36a ust. 5 P.b., jako budowę z istotnymi odstępstwami. Nadto skarżący dodali, że sytuacja epidemiologiczna na świecie i w [...] w związku z [...] miała istotne znaczenie w sprawie, a ograniczony dostęp do informacji i urzędów spowodował nieprawidłowości przy kontrolowanej budowie. Materiał na budowę ww. budynku zakupiony po niskiej cenie pozwolił zaś na szybką realizację budowy, bez konieczność uzyskiwania kredytów, które są trudno dostępne. Końcowo inwestorzy wskazali, że w trakcie kontroli prowadzonej przez PINB wnieśli o przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia budowy budynku gospodarczego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, z uwzględnieniem posiadanej przez nich decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym wstrzymano budowę budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie około 11,2 m x 12,95 m z dwoma jednakowymi dobudówkami od strony północnej i południowej o wymiarach około 2,9 m x 4,7 m (o łącznej powierzchni zabudowy około 172,30 m2) usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości C., gm. K., realizowaną samowolnie przez E. W. i D. W. oraz poinformowano inwestorów o możliwości złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację ww. budynku gospodarczego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budynku gospodarczego, która zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. wynosi [...] zł. W kontrolowanej sprawie niekwestionowanym było, że: - budynek gospodarczy został zrealizowany przez inwestorów i usytuowany na dwóch działkach: działce nr ewid. [...] należącej do skarżących oraz działce o nr ewid. [...] będącej własnością H. W., w głębi tych działek, za istniejącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi; - przedmiotowy budynek gospodarczy, o wymiarach w rzucie około 11,20 m x 12,95 m z dwoma dobudówkami od strony północnej i południowej o wymiarach około 2,9 m x 4,7 m, jest budynkiem parterowym, wykonanym w konstrukcji szkieletowej stalowej, ściany i dach wykonane z płyt warstwowych. Dach budynku jest dwuspadowy, na przybudówkach dachy jednospadowe. Wysokość budynku w kalenicy wynosi około 5,2 m, a przy okapie około 3,2 m. Obiekt znajduje się w odległości około 55,0 m do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] oraz w odległości około 21,0 m do działki nr ewid.[...] od strony zachodniej i około 21,0 m do działki nr ewid.[...] po stronie wschodniej; - inwestorzy dysponowali decyzją Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w C. oraz zatwierdzony projekt budowlany stanowiący załącznik do tej decyzji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie tej decyzji zostało złożone do PINB w dniu 2 czerwca 2021 r. W ocenie Sądu, prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne determinują zastosowanie reżimu prawnego z ustawy P.b. odnośnie przedmiotowej inwestycji i pozwalają na stwierdzenie, że w realiach kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z wybudowaniem budynku w warunkach samowoli budowalnej (art. 48 ust. 1 P.b.), a nie – jak twierdzą skarżący - z wybudowaniem budynku "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę", co ich zdaniem, winno skutkować zastosowaniem art. 51 P.b. Z akt sprawy wynika, że zrealizowany budynek gospodarczy nie odpowiada warunkom określonym w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi zarówno na odmienną lokalizację – budynek został zrealizowany nie tylko na działce inwestorów, ale także na działce sąsiedniej nr [...] (decyzją z dnia 11 września 2008 r. Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy tylko dla działki nr ewid. [...]), niestanowiącej własności inwestorów i nieobjętej pozwoleniem na budowę, jak i odmienne charakterystyczne parametry dotyczące gabarytów budynku (inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 57 m2, natomiast zrealizowali budynek o powierzchni zabudowy 172,30 m2, tj. trzykrotnie większej i zamiast projektowanego dachu jednospadowego wykonali dach dwuspadowy). W ocenie organów obu instancji w trakcie realizacji inwestycji powstał zupełnie inny budynek gospodarczy nieodpowiadający warunkom wskazanym w pozwoleniu na budowę i położony w innej lokalizacji niż określiło to pozwolenie na budowę. Natomiast zdaniem skarżących budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z tym, że w trakcie jego budowy dokonali oni odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie jego usytuowania, zwiększenia wymiarów zewnętrznych i kształtu dachu. W świetle powyższego, zasadniczy spór między organami nadzoru budowlanego a skarżącymi dotyczył trybu legalizacji samowoli budowlanej. Jak już wskazano wyżej, w ocenie skarżących, właściwym trybem powinny być przepisy art. 50-51 P.b., natomiast zdaniem organów - przepisy art.48 P.b. Rozstrzygając tak zarysowany spór pomiędzy stronami, Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że w sprawie zastosowanie miał art. 48 P.b. Rację ma organ odwoławczy, że skarżący w rzeczywistości zrealizowali całkiem inny budynek oraz w innej lokalizacji niż ten, na który uzyskali pozwolenie na budowę oraz o trzykrotnie większej powierzchni zabudowy i odmiennym niż w projekcie kształcie dachu (zamiast projektowanego dachu jednospadowego wykonali dach dwuspadowy). Zdaniem Sądu, czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja obiektu budowlanego w oparciu o zatwierdzony wprawdzie projekt budowlany ale w zupełnie innym miejscu i o całkowicie innych parametrach niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że określenie granic działki przewidzianej pod budowę wyznacza się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Dokładne określenie usytuowania obiektu budowlanego na konkretnej działce, znajduje się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania działki), z konkretnym usytuowaniem obiektu budowlanego na określonej działce budowlanej wiąże się oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b., dokumenty wymienione w art. 34, opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz spełnienie warunków technicznych określonych w § 12, 13, 60 i innych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzając projekt budowlany oraz udzielając pozwolenia na budowę na konkretnie określonej działce, organ musi sprawdzić, czy działka ta spełnia wymagania działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz czy nie będą naruszone uzasadniane interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W świetle powyższych rozważań uzasadnione było w omawianym przypadku zastosowanie kwalifikacji prawnej na podstawie art. 48 P.b., a nie art. 50, 51 P.b. Zdaniem Sądu, nie sposób podzielić argumentacji skargi, z której zdaje się wynikać, że wystarczy mieć pozwolenie na budowę i można realizować budowę na dowolnie wybranej działce, budynku o dowolnym kształcie i o dowolnej powierzchni oraz że w takiej sytuacji nie można mówić o samowoli budowlanej, a jedynie o konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 P.b. O błędnej kwalifikacji prawnej odsyłającej do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadku samowolnej zmiany usytuowania obiektu budowlanego, może świadczyć chociażby to, że nie ma możliwości w oparciu o wskazany przepis nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, które by mogły zmienić usytuowanie obiektu budowlanego zgodnie z pierwotnie wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Usytuowanie obiektu budowlanego na innej działce, niż określone w pozwoleniu na budowę, nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. lecz samowolą budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 P.b. Odnosząc się do wskazywanego w skardze przepisu art. 36a P.b., czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wszczęcie procedury z art. 36a ust. 2 P.b. w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. W świetle tych okoliczności uzasadnionym było zastosowanie w niniejszej sprawie procedury określonej w art. 48 P.b. Nie można natomiast zupełnie podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, że powyższe okoliczności stanowią podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak już wskazano wyżej, czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego wprawdzie projektu budowlanego ale w zupełnie innym miejscu, niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 P.b. Potwierdza to również brzmienie art. 36a ust. 5 P.b. Skoro ustawodawca jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego traktuje zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu to nie można twierdzić, że taką zmianą jest dokonanie realizacji inwestycji na zupełnie innych działkach lub terenie. Tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, pozwalającego na przyjęcie, że dysponowanie przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę umożliwia mu realizację tej inwestycji na dowolnej działce w dowolnym miejscu, bez względu na sposób zagospodarowania terenu. Końcowo trzeba podkreślić, że o istotnych zmianach w realizacji obiektu budowlanego w stosunku do zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę można mówić tylko w sytuacji, gdy zmianie nie uległa tożsamość realizowanego obiektu, natomiast jeżeli "wprowadzone zmiany są więcej niż istotne" i prowadzą do realizacji innego obiektu i w innym miejscu nie jest uzasadnione prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 ustawy. W realiach kontrolowanej sprawy organ prawidłowo wstrzymał budowę spornego budynku, informując jednocześnie inwestorów o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.