II SA/Ke 780/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2013 r. nr znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr SKO[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] nr [...] wymierzającą J. P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 151.106,13 zł za usunięcie bez zezwolenia ośmiu sztuk drzew - gatunek topola z nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej jako działka nr [...], oraz umarzającą postępowanie w stosunku do [...], jako współwłaścicieli działki nr [...] w zakresie odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W motywach organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty wskazane w ustawie (art. 84 ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W ocenie organu, Burmistrz Miasta i Gminy S. przeprowadził prawidłowe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, iż usunięcia drzew z terenu działki nr [...], położonej we wsi S. dokonał J. P., bez zgody i poinformowania pozostałych współwłaścicieli działki – M. W. I S. W. Nie wystąpił też do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji zostały potwierdzone w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko J. P. w sprawie o przywłaszczenie usuniętych drzew, zakończonym wyrokiem skazującym Sądu Rejonowego w Kazimierzy Wielkiej z dnia [...], utrzymanym w mocy przez Sąd Okręgowy w K. (wyrok z dnia [...]). W sposób niewadliwy zostało zatem ustalone, iż J. P. podlega sankcji z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ podkreślił, że powołana ustawa nie zawiera regulacji pozwalającej na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to jednak, iż nie można skorzystać z istniejących w systemie prawa środków umożliwiających w konkretnej sytuacji zaniechanie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepisem takim wydaje się być art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. dalej "k.c."), w którym zabroniono stosowania przepisów prawa niezgodnie z celem przewidzianym przy ich stanowieniu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie rozważył, czy w świetle okoliczności sprawy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Stosując prawo zostałaby wyrządzona rodzinie J. P. krzywda, przed którą chroni właśnie regulacja przewidziana w art. 5 k.c. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie uzasadnia obciążenia J. P. administracyjną karą pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wręcz przeciwnie- - daje podstawę do przyznania mu ochrony przewidzianej w art. 5 k.c. Należy bowiem uwzględnić szczególną sytuację materialną i rodzinną J. P. posiadającego na utrzymaniu żonę i troje nieletnich dzieci. Jego dochody nie umożliwiają na uiszczenie kary pieniężnej w wysokości 151.106,13 zł. Organ zauważył też, że szkoda wyrządzona pozostałym współwłaścicielom działki nr [...] została naprawiona zgodnie z orzeczeniami sądów powszechnych. Przyznanie ochrony z art. 5 k.c. uzasadnia, zdaniem Kolegium, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Na powyższą decyzję M. W. I S. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 5 k.c. przez: - odstąpienie, ze względu na zasady współżycia społecznego, od nałożenia na uczestnika administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia, pomimo że przepisy o ochronie środowiska takiej możliwości nie przewidują, - zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 5 k.c., pomimo, że przepis ten nie dotyczy spraw rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej i umorzenie na jego podstawie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wymierzenie uczestnikowi kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia. Uzasadniając zarzuty podnieśli, że Kolegium, nie negując prawidłowości ustaleń, iż uczestnik J. P. podlega sankcji przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również, że ustawa ta nie zawiera regulacji pozwalającej na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powołując się wyłącznie na treść art. 5 k.c., zakończyło sprawę uchylając decyzję i umarzając postępowanie organu I instancji. Tym samym uczestnik został zwolniony z zapłaty kary administracyjnej, mimo że przepisy administracyjne nie przewidują takiej możliwości. Nie przewiduje również takiej możliwości art. 5 k.c., który jak wynika z szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym z wyroku NSA z 20 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 4138/01, nie ma zastosowania do postępowań administracyjnych. Zawarta w tym artykule klauzula generalna, w myśl której "nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego", została ustanowiona dla zapewnienia zgodności systemu prawa cywilnego ze stosunkami społecznymi i związanym z nimi systemem wartości. Artykuł 5 k.c. wytycza zresztą jedynie granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa. Ze względu na swoją przynależność do systemu prawa cywilnego, omawiana klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego, w którym nie występuje jej odpowiednik. Wobec tego "zasady współżycia społecznego" mogą być w tym obszarze uwzględnione wówczas, gdy odsyłają do nich szczegółowe przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżących, art. 5 k.c. w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania, a tym samym oparcie na nim rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy stanowi naruszenia prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób uprawniony uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wymierzenia J. P. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew. Stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jakkolwiek przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania organu pierwszej instancji to oczywistym jest, że - umarzając to postępowanie, - organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25). Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem. Przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S., którą organ wymierzył J. P. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia ośmiu drzew, umarzając postępowanie w stosunku do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości M. i S. małżonków W. Podstawę wymierzenia kary administracyjnej stanowi art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten określa ustawowe znamiona jednego z czynów karalnych przeciwko chronionym przez ustawę elementom środowiska. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za bezprawne usunięcie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego. Do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów. Należy zatem uznać, że odpowiedzialność za popełnienie omawianego deliktu oparta została na idei bezprawności czynu i w związku z tym jest odpowiedzialnością obiektywną. Oparcie odpowiedzialności na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej oznacza, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Bezprawność czynu jest rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50). Przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa z prywatnej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia ani miarkowania jej wysokości. Kategoryczne unormowanie - wójt, burmistrz, prezydent wymierza karę - wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek uznaniowość organu. W przypadku poczynienia przez organ bezspornych ustaleń co do usunięcia przez posiadacza nieruchomości bez koniecznego zezwolenia drzewa (lub drzew) na organie spoczywa bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Wystąpienie przesłanek do wymierzenia kary, skutkuje tym, że wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2052/10 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia określa przepis art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - jako trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Podkreślić należy, że kara ta nie ma charakteru odszkodowawczego, nie jest też zależna od oceny okoliczności czynu jak w przypadku odpowiedzialności karnej. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, która opiera się na obiektywnym ustaleniu bezprawności działania, tj. naruszenia obowiązującej normy prawnej skutkującego nałożeniem kary. Ustawodawca nie przewidział możliwości indywidualizowania wysokości kary w zależności od okoliczności w jakich nastąpiło usunięcie drzewa czy sytuacji materialnej posiadacza. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przyjęcie przez organ odwoławczy, (przy zaakceptowaniu ustaleń organu pierwszej instancji, że J. P. jako posiadacz nieruchomości usunął drzewa bez zgody współwłaścicieli i bez stosownego zezwolenia na ich usunięcie) możliwości zastosowania zasad współżycia społecznego przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej stanowi naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy. Konstrukcja nadużycia prawa, o jakiej mowa w art. 5 k.c., ma zastosowanie, co do zasady, do dobrowolnych stosunków cywilnoprawnych, pomiędzy autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawnymi, uregulowanych normami o cywilnoprawnym charakterze. Zasady współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym mogą być uwzględnione wyłącznie wówczas, gdy odsyłają do nich przepisy prawa (por. wyrok SN z dnia 2 lutego 2000 r. sygn. akt II UKN 357/99 OSNP 2001/13/446). Ze względu na przynależność art. 5 k.c. do systemu prawa cywilnego, klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może, co do zasady, być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego, w którym nie występuje jej odpowiednik, wobec czego "zasady współżycia społecznego" mogą być w tym obszarze uwzględnione wówczas, gdy odsyłają do nich szczegółowe przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 4138/01 LEX nr 685043). W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego określone w art. 5 k.c.(...) Art. 6 i art. 7 k.p.a. wykluczają zastosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować ani modyfikować przepisów prawa administracyjnego oraz stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 1360/01 LEX nr 684962). Tezę, że przepis art. 5 k.c., co do zasady nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym potwierdza też wyrok WSA w Opolu z 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 122/12 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy ustawy nie dają podstaw do zastosowania zasad współżycia społecznego przy wymiarze administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa. Oznacza powyższe, że przepis art. 5 k.c. nie może mieć zastosowania, a tym samym oparcie na nim rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy stanowi naruszenie prawa materialnego (art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy). Organ odwoławczy stosując art. 5 k.c., dokonał faktycznego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa ze względu na sytuację materialną, rodzinną J. P. Kolegium nie jest organem, który jest uprawniony do umarzania należności. Administracyjna kara pieniężna, stosownie do unormowania art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 157, poz. 1240 ze zm.), stanowi należność budżetu gminy. Organami właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetu samorządu terytorialnego odpowiednio wójt, (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa. (art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). W myśl art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego może udzielać ulg określonych w art. 55 ustawy o finansach publicznych, tj. umorzenia całości lub części należności, odroczenia lub rozłożenia na raty. Konsekwencją naruszenia prawa materialnego jest naruszenie przez organ prawa procesowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) przez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Według niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji na nieruchomości stanowiącej współwłasność M. i S. małżonków W. oraz J. P. miało miejsce wycięcie drzew bez uzyskania stosownego zezwolenia, skutkujące obowiązkiem wymierzenia kary. Wobec takich ustaleń brak było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, M. i S. małżonkom W. służy uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję Kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego czy też nawet ustrojowego. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. ( por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 290/13 LEX nr 1299282). Stosownie do unormowania art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody za delikt w postaci usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia odpowiada wyłącznie posiadacz nieruchomości. Posiadacz nieruchomości, z której drzewa wycięto ma zatem interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym postępowaniu rozstrzyga się bowiem kwestia, czy będzie odpowiadał za delikt w postaci usunięcia drzew bez zezwolenia z posiadanej nieruchomości, czy też będzie od tej odpowiedzialności zwolniony. Jak wskazano wyżej decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem. Umorzenie postępowania nie rozstrzyga zatem kwestii odpowiedzialności za usunięcie drzewa z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących i J. P. Oznacza powyższe, że skarżący jako współwłaściciele nieruchomości mają interes prawny w ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Odnosząc się do wniosku skargi o zmianę zaskarżonej decyzji i wymierzenie uczestnikowi kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia wyjaśnić należy, że sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosują środki wskazane w ustawie (art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a.). Kontrola legalności polega na zbadaniu czy organ administracji nie naruszył prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd, w zależności od stopnia naruszenia, uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza jej nieważność, ewentualnie stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Sąd nie może zmienić decyzji. O uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. Z powyższych względów wniosek skargi o zmianę decyzji i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej nie mógł zostać uwzględniony. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. "c" ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając na podstawie art. 152 tej ustawy, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.