II SA/Ke 781/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego J.W. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak: [...] uchylającą własną decyzję ostateczną z [...] i orzekającą o uchyleniu czynności materialno - technicznej zameldowania A. L. na pobyt stały w lokalu położonym w miejscowości Z. 28. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 6 lipca 2010r. P. L. domagał się "anulowania zameldowania" jego ojca A. L. w lokalu położonym w miejscowości Z. 28 na nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. [...] i [...] "lub wydania decyzji w tym przedmiocie". W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe zameldowanie ma charakter fikcyjny, podnosząc że jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraża na nie zgody. Ostateczną decyzją z dnia [...] znak: SO-IV-5115/18/2010 Burmistrz Miasta i Gminy w B., po rozpatrzeniu wniosku P. L. z 7.06.2010r., orzekł o uchyleniu decyzji o zameldowaniu A. L. na pobyt stały w lokalu w miejscowości Z. 28 – na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek faktycznego zamieszkiwania w momencie zameldowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] organ I instancji orzekł o uchyleniu w/w decyzji własnej z dnia [...] (pkt 1) oraz o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu A. L. na pobyt stały w lokalu w miejscowości Z. 28 (pkt 2). W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 154 § 1 i 2 k.p.a. i art. 47 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Uzasadniając podjęte w pkt I rozstrzygnięcie wskazano, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, w związku z czym decyzja z dnia [...] obarczona jest błędem rzutującym istotnie na jej dalszy byt w obiegu prawnym. W rezultacie podjęto "działania korygujące" na podstawie art. 154 k.p.a., dotyczące uchylenia decyzji administracyjnej, na mocy której strona nie nabyła prawa, argumentując że jest to możliwe z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie czynności materialno-technicznej zameldowania/wymeldowania. Natomiast co do orzeczenia z pkt 2 organ stwierdził, że wobec uchylenia decyzji z dnia [...] niniejsza sprawa powróciła do stanu sprzed jej wydania, wobec czego niezbędne było jej ponowne rozstrzygnięcie. W tym zakresie, opierając się na art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, umożliwiającym odwrócenie skutków prawnych dokonanej wadliwie w ewidencji ludności czynności materialno-technicznej, orzeczono o uchyleniu zameldowania A. L.. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniósł A. L.. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...], podzielając ustalenia organu I instancji co do braku zaistnienia przesłanki do zameldowania odwołującej się strony. Organ podkreślił, że w dacie zameldowania A. L. nie przebywał w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego w nim przebywania, a zatem nie powinien być w nim zameldowany. Z uwagi na powyższe uchylenie czynności materialno - technicznej zameldowania odpowiada regulacji art. 47 ust. 2 ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. L. wnosząc o wydanie " właściwego rozstrzygnięcia lub uchylenie decyzji i jej zwrotu do ponownego postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w decyzjach organów obu instancji przesłanki nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego skutkiem musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku P. L. dnia 7 czerwca 2010r. - ostateczną decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy w B. orzekł o uchyleniu decyzji o zameldowaniu A. L. na pobyt stały w lokalu w miejscowości Z. 28 – na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z kolei wnioskiem z dnia 6 lipca 2010r. P. L. wniósł o anulowanie czynności materialno-technicznej zameldowania jego ojca A. L. z przedmiotowego lokalu, wskazując w uzasadnieniu, że zameldowanie ma charakter fikcyjny. Decyzją z dnia [...] organ I instancji - działając z urzędu - orzekł o uchyleniu w/w decyzji własnej z dnia [...] (pkt 1) oraz - po rozpatrzeniu "wniosku P. L. o wymeldowanie" A. L - o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu A. L. na pobyt stały w lokalu w miejscowości Z. 28 (pkt 2).W podstawie prawnej decyzji powołano art. 154 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 ustawy. W rezultacie złożonego przez A. L. odwołania decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] Taka treść w/w decyzji wskazuje, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy dowodzi niezbicie, że w niniejszej sprawie w sposób niedopuszczalny połączono w jednym postępowaniu nadzwyczajne postępowanie określone w art. 156, art. 154 k.p.a. (zmiana przez organ własnej decyzji ostatecznej) z postępowaniem zwykłym, dotyczącym anulowania czynności materialno - technicznej zameldowania A. L. z pobytu stałego w lokalu w miejscowości Z. 28. W tym miejscu godzi się podnieść, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. – w przeciwieństwie do zwykłego postępowania głównego (rozpoznawczego), którego celem jest orzeczenie co do istoty sprawy – jest weryfikacja w trybie nadzoru przez organ wyższego stopnia samej decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 156 k.p.a. Z kolei postępowanie o jakim mowa w art. 154 k.p.a. ma na celu ustalenie czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W konsekwencji powyższego stwierdzić wypada, że inny jest cel i zakres przedmiotowych postępowań. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podnieść, że o ile w trybie art. 154 k.p.a. może być uchylona wyłącznie decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, to w realiach tej sprawy w tym trybie została uchylona ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W tym miejscu godzi się podnieść, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 1990r., sygn. akt: IV SA 224/90, ONSA 1990/2-3/43, LEX nr 10142). Przechodząc do kontroli legalności decyzji organu I instancji z dnia [...] o uchyleniu decyzji o zameldowaniu A. L. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, wydanej jak już wskazano w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wskazać trzeba, że wbrew dyspozycji cyt. przepisu i treści w/w decyzji w niniejszej sprawie nie była wydawana decyzja o zameldowaniu – którego organ dokonał w formie czynności materialno - prawnej. Natomiast z treści powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W konsekwencji niedopuszczalne jest stwierdzenie w tym trybie nieważności czynności materialno-technicznej zameldowania, a zatem zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Tym samym orzekanie w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta i Gminy w B. decyzją z dnia [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, co przemawia za stwierdzeniem nieważności tego rozstrzygnięcia również na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedstawione rozważania należy także odnieść do zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...], jako że organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych naruszeń prawa w rozstrzygnięciach organu I instancji. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja również została wydana z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakwestionowane przez Sąd stanowisko organów obu instancji zdaje się wynikać z błędnego utożsamiania przez te organy czynności materialno-technicznej zameldowania z decyzją administracyjną, którego to poglądu – z formalnoprawnego punktu widzenia – nie sposób zaakceptować. Jakkolwiek bowiem anulowanie czynności materialno-technicznej odpowiada w swej istocie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to z dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przepis ten znajduje zastosowanie do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych oraz – z uwagi na odniesienie zawarte w art. 126 k.p.a. – do niektórych postanowień. Niezależnie od powyższych okoliczności odnosząc się do orzeczonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji – decyzją z dnia [...] – uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na zameldowaniu A. L. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, dodatkowo podnieść trzeba, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, iż czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności ani prawomocności, a organ administracji właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego, celem jego wyeliminowania w trybie art. 47 ust. 2 ustawy. Anulowanie przy tym czynności materialno - technicznej zameldowania jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie jedynie w sytuacjach oczywistych, to znaczy tylko wtedy, gdy wątpliwości, o których mowa w w/w przepisie ujawniły się już po dokonanej czynności materialno-technicznej związanej z zarejestrowaniem faktu zameldowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2010r., sygn. akt: IV SA/Wr 3/10, LEX nr 759132). Powyższe okoliczności są istotne dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ dotyczą w istocie trybu kontrolnego prawidłowości dokonanej czynności zameldowania. W związku z tym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie przez organ stanu faktycznego na dzień dokonywania tej czynności materialno-technicznej. Reasumując stwierdzić trzeba, że anulowanie przez organ dokonanej czynności materialno-technicznej zameldowania – odpowiadające w swej istocie stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej – nie może nastąpić na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., a orzekanie w tym zakresie winno nastąpić na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Godzi się także przypomnieć organom orzekającym o wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast na gruncie rozpoznawanej sprawy długotrwale prowadzone postępowanie administracyjne świadczy nie tylko o naruszeniu wynikających z powołanej zasady obowiązków, ale również przepisów art. 154, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych a także wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Mając na uwadze powyższe uwagi organy rozpoznają i załatwią w sposób i w trybie zgodnym z obowiązującymi przepisami wniosek P. L. z dnia 6 lipca 2010r. Ze względu na powyższe należało stwierdzić nieważność opisanych powyżej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt. I i II sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. III sentencji wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt IV orzeczenia – na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3, § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.