II SA/Ke 784/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt. I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P., od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie: - przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5, w kwocie 77,00zł miesięcznie, na okres od 1.01. do 31.10.2014 r.; - przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, w kwocie 170,00zł miesięcznie na okres od 1.01. do 31.10.2014 r.; - odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. P. zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanych na Z. P. Z akt sprawy wiadomo, iż strona spełniła ustawowe kryterium do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, gdyż dochód na osobę w rodzinie w 2012 r. wyniósł 35,02 zł. Natomiast odnośnie do dodatku z tytułu urodzenia dziecka Kolegium stwierdziło, że przysługuje on, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. M. P. załączyła do wniosku zaświadczenie lekarskie z dnia 21 stycznia 2014 r., z którego wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 13- go tygodnia ciąży do porodu. Lekarz wskazał również, że przez pierwsze 3 miesiące ciąży pacjentka "normalnie" miesiączkowała. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, nie można uznać, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób ścisły określa zasady przyznawania wnioskowanego przez stronę świadczenia, nie dopuszczając w tym zakresie uznania administracyjnego. Organ wskazał, że rzeczywistą intencją ustawodawcy było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej. Z tego też względu wprowadzono ścisłą cezurę czasową w zakresie poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej. Powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. P. Skarżąca wskazała, że do lekarza udała się dopiero w 13 tygodniu ciąży, gdyż przez trzy pierwsze miesiące miesiączkowała, a objawy ciążowe zaczęły się pojawiać dopiero w 13-tym tygodniu ciąży. Dodała, że jest dla niej niezrozumiałe, że przez to jej dziecko nie może dostać należnych mu świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Jak wynika z ustaleń organu, jedyną okolicznością, uniemożliwiającą jego zdaniem przyznanie skarżącej dodatku z tytułu urodzenia dziecka było niespełnienie przez nią przesłanki określonej w art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1456 ze zmianami) – dalej u.ś.r., a mianowicie pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Z wykładni językowej art. 9 ust. u.ś.r. wynika, że przepis ten wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jako warunku uzyskania wnioskowanego świadczenia. Ten sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania. Celem wykładni jest bowiem odtworzenie z przepisów prawnych rzeczywistej treści zakodowanej w nich normy prawnej. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię, stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Za takim stanowiskiem przemawia funkcja sądu administracyjnego, jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (wyroki NSA z dnia 26 marca 2010 r., l OSK 1668/09; dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 61/10 oraz dnia 12 stycznia 2010 r., l OSK 1105/09; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.). Mając to na uwadze zauważyć należy, iż przepisy art. 9 ust. 6 i 7 zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1654). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że zmiana ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka (tzw. becikowego) uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką w czasie ciąży, podobnie jak w przypadku korzystania przez kobiety w ciąży z zapomogi. Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową". ( vide: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji, nr druku 630 i 885 ). Dlatego też dokonując wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. nie można pomijać rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddawaniu się systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczna i funkcjonalną należałoby uznać za konieczne i decydujące przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej. Taka sytuacja zaistnieć może w przypadku upływu długiego okresu pomiędzy datą rejestracji, a wyznaczoną datą wizyty u lekarza albo - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni, spowodowanego uwarunkowaniami fizjologicznymi, osobniczymi czy zdrowotnymi danej kobiety. Koniecznym zatem wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu. Taką też wykładnię omawianego przepisu można uznać za już utrwaloną w orzecznictwie sądowo - administracyjnym (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13, z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 21/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13, WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 966/13, z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 757/13, z dnia z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13, WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13, WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 74/14, WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13, WSA w Opolu z dnia 11 września 2014 r., syn. Akt II SA/Op 353/14 - dostępne w bazie danych na stronie https://nsa.gov.pl). Za wskazanym kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania spornego świadczenia rodzinnego przemawiają także zasady konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w zw. z art. 71 Konstytucji RP. Zgodzić się należy całkowicie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, iż odwołanie się jedynie do językowej ( literalnej ) wykładni przepisu art. 9 ust. 6 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan jej zdrowia. Ze względu bowiem na określone problemy dotyczące jej fizjologii dana kobieta może znaleźć się w sytuacji, w której zaburzenia czy inne nieprawidłowości funkcjonowania jej organizmy mogą jej uniemożliwiać lub istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią– na tak wczesnym etapie – stanu ciąży lub jej podejrzenia. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie zasady równości oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości, uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są w ciąży, byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet – tak samo jak one będących w ciąży – które z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży dyskryminując te z nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ust. 6 u.ś.r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skoro M. P. dołączyła do wniosku zaświadczenie wystawione przez lekarza specjalistę ginekologii i położnictwa, stosownie do wymogów art. 9 ust. 8 u.ś.r., stwierdzające, że "przez pierwsze 3 miesiące normalnie miesiączkowała", stanowi to wystarczającą okoliczność do uznania, że nie zawiniła ona w tym, że nie zgłosiła się wcześniej do lekarza, i w ocenie sądu nie może ona ponosić negatywnych skutków literalnej wykładni art. 9 ust. 6 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja, to jest w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania dodatku z tytułu urodzenia dziecka, podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu złożonego przez skarżącą odwołania winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię.