II SA/Ke 786/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Gnojno z dnia 16 czerwca 2016 r. nr XV/102/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1, § 2 ust. 1 pkt 2 i 8, § 3 ust. 1, 2 i 4, § 8, § 9, § 10 ust. 3 i 4, § 15, § 17 ust. 1 i 2, § 24, § 25, § 26, § 27, § 29, § 31, § 32 ust. 1 i 2, § 33, § 34, § 35 i § 37 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 16 czerwca 2016 r. Rada Gminy w Gnojnie podjęła uchwałę nr XV/102/16 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gnojno (stanowiącego załącznik do tego aktu – zwanego dalej Regulaminem) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Skargę na ww. uchwałę – w części obejmującej § 1, § 2 ust 1 pkt 2 i 8, § 3 ust. 1, 2 i 4, § 8, § 9, § 10, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 15, § 17 ust. l i 2, § 24, § 25, § 26, § 27, § 29, § 31, § 32 ust. 1 i 2, § 33, § 34, § 35 i § 37 ww. załącznika – wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997r. nr 78, poz. 483) w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 37 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegającego na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez: 1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 pkt 1 do 6 Regulaminu art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu; 2. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 ust. 1 pkt 2 i 8 Regulaminu, a którymi posługuje się Ustawa o odpadach; 3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 1 - 3b przez zobowiązanie do utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na swoim terenie poprzez: zbieranie odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w pojemnikach lub workach do tego celu przeznaczonych oraz utrzymanie miejsc przeznaczonych na lokalizację pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz poprzez zapis, iż nieruchomość, na której powstają odpady komunalne jest miejscem prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w zakresie niniejszym Regulaminem; 4. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnych w § 3 ust. 4 pkt 1-8 Regulaminu przez nałożenie zakazów - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, zakopywania odpadów, indywidualnego wywożenia odpadów do miejsc ich unieszkodliwiania, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, pojazdów itp., stosowania odpadów budowlanych i popiołów z kotłowni przydomowych do utwardzenia powierzchni nieruchomości w sposób naruszający stosunki wodne, odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz podsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości ciekłe - podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami - w szczególności Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach oraz Ustawy o nawozach i nawożeniu; 5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 8 pkt 1 i 2 oraz § 9 ust. 1-3 Regulaminu treści art. 4 ust 2 pkt 1 lit b i art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników przy pominięciu zapisu - położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych - lub innych miejsc użyteczności publicznej przyległych do nieruchomości, jak i przez nałożenie obowiązku, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, odgarniania z chodnika śniegu, błota, lodu i odpadów powstałych w wyniku remontu lub modernizacji nieruchomości i złożenia wzdłuż krawężnika oddzielającego chodnik od jezdni tak, by nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych na chodniku i pojazdów na jezdni z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji oraz w sposób nie zagrażający zieleni i usuwania z chodnika piasku lub innego dopuszczonego prawem materiału uszorstniającego użytego do usunięcia śliskości niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania, jak i zakazu zgarniania błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię oraz zakazu spławiania do wód stojących lub płynących śniegu i błota pośniegowego wywożonego z terenów zanieczyszczonych, a w szczególności z miejsc publicznych gminy, dróg, parkingów, terenów przemysłowych, baz transportowych, przy czym dopuszczono ich składowanie wyłącznie na terenach do tego wyznaczonych, spełniających wymogi obowiązujących przepisów prawnych, w tym prawa wodnego; 6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 10 ust. 1-4 Regulaminu przy określeniu wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez ustanowienie w ust. 1 powinności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio wprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi; ustanowienie w ust. 2 powinności mycia pojazdów mechanicznych tylko w miejscach wyznaczonych przez właściciela nieruchomości, jak również w ust. 3 zapisu, iż mycie karoserii samochodów na terenie nieruchomości nie może powodować odpływu wody na ulicę lub chodnik i w ust. 4 określenia warunku przeprowadzania naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, gdy nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub ustawy o odpadach - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego; 7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także inną większą pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych w formule podania dwu pojemności w pkt 1 - pojemniki na odpady o pojemności 120l, 240l lub większe; w pkt 2 - kontenery o pojemności 1,5m3, 4,5m3 lub większe; 8. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 15 Regulaminu - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - przez nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków poprzez ustawienie pojemników w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla użytkowników, jak i dla pracowników podmiotów uprawnionych w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich w miejscu wyodrębnionym, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub gdy takiej możliwości nie ma należy je wystawiać w dniu odbioru przed posesję; 9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu przez nałożenie na bliżej nieokreślone podmioty zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej, jak i zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów - podczas gdy zagadnienia te regulują przepisy Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach; 10. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 24, § 26 i § 27 Regulaminu przez bezpodstawne określenie w § 24 dla osób utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku utrzymywania zwierząt tak by nie stwarzały zagrożenia dla osób trzecich oraz w § 26 częściowo - obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, jak i w § 27 obowiązku dbałości o to, by zwierzę nie zakłócało spokoju innym mieszkańcom zwłaszcza w godzinach od 22 wieczorem do 6 rano; 11. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 25 ust. 1 - 4 Regulaminu przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy dodatkowo obowiązków wyprowadzania psa w miejsca publiczne tylko przy użyciu smyczy lub w kagańcu, dopuszczenia zwolnienia psów ze smyczy jedynie w miejscach odosobnionych, mało uczęszczanych przez ludzi oraz oddalonych od szlaków komunikacyjnych pod warunkiem, że pies jest w kagańcu, a właściciel lub opiekun psa znajduje się od psa w niewielkiej odległości i ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz dopuszczenie uwolnienia psa z kagańca w sytuacjach, gdy zwierzę nie stwarza zagrożenia dla osób trzecich i mienia, jak i nałożenie zakazu wprowadzania psów do piaskownic służących dzieciom jako teren zabawy; 12. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 29 pkt 1 i 2 Regulaminu przez sformułowanie w odniesieniu do prowadzących chów zwierząt, iż powinien być prowadzony w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób trzecich, a w szczególności zwierzęta i teren hodowli nie mogą być widoczne z drogi publicznej lub sąsiedniej nieruchomości i hodowla nie może być uciążliwa przez wytwarzane przez zwierzęta wyziewy i opary oraz odpady i odchody; 13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 31 Regulaminu przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności usytuowania uli pszczelich w odległości nie mniejszej niż 5 m od granicy nieruchomości w taki sposób, by nie zakłócały korzystania z sąsiednich nieruchomości; 14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 32 ust. 1 i 2, § 33 i § 34 Regulamiu przez nałożenie na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości wielolokalowych w § 32 ust. 1 obowiązku przeprowadzenia deratyzacji raz w roku, a w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych w § 32 ust. 2 obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby, jak i określenie w § 33, iż w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt Gminy Gnojno w uzgodnieniu z PPIS określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi termin jej przeprowadzenia oraz nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 34 obowiązku ponoszenia kosztów deratyzacji; 15. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnych w § 35 ust. 1 i 2 Regulaminu przez nałożenie dodatkowych obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie w postaci gromadzenia i usuwania odpadów wytworzonych przez te zwierzęta w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, odpady te nie mogą zanieczyszczać terenu nieruchomości, na której zwierzęta są hodowane, a także nieruchomości sąsiednich, jak również obowiązku gromadzenia wytworzonych podczas hodowli obornika, gnojówki i gnojowicy w taki sposób, aby nie powodowały skażenia wód powierzchniowych i gruntowych - podczas gdy zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami - w szczególności Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach oraz Ustawy o nawozach i nawożeniu; 16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 37 Regulaminmu przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 1, § 2 ust 1 pkt 2 i 8, § 3 ust. 1, 2 i 4, § 8, § 9, § 10, § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 15, § 17 ust. 1 i 2 , § 24, § 25, § 26, § 27, § 29, § 31, § 32 ust. 1 i 2, § 33, § 34, § 35 i § 37. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przepisów prawa miejscowego zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości – celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku – zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule – w granicach upoważnienia ustawowego, w celu uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać – wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważniającej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Wojewody Świętokrzyskiego, a biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo zostanie podjęta uchwała uwzgledniająca obecne uwarunkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a). Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1, § 2 ust 1 pkt 2 i 8, § 3 ust. 1, 2 i 4, § 8, § 9, § 10 ust. 3 i 4, § 15, § 17 ust. 1 i 2, § 24, § 25, § 26, § 27, § 29, § 31, § 32 ust. 1 i 2, § 33, § 34, § 35 i § 37 załącznika do zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 10 ust. 1 i 2 § 12 ust. 1 pkt 1 i 2. W § 1 załącznika do uchwały dokonano określenia zakresu jakiego dotyczy Regulamin, przy czym Rada Miejska dokonała tego nie tylko powtarzając zapis ustawy (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), ale także modyfikując jej treść. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe rozważania prawne, należało w tym zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W § 2 ust. 1 pkt 2 i 8 uchwałodawca lokalny zawarł definicje pojęć w postaci odpadów budowlano-remontowych i wielkogabarytowych. Wbrew twierdzeniu Prokuratora ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. w wersji na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2013 r. poz. 21 ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", nie posługuje się wprost takimi określeniami ani ich nie definiuje. Niemniej jednak pojęcia te stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest zaś upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to zarówno pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach, jak i pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby (por. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z powyższych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności w/w zapisów załącznika do uchwały, które zostały zaskarżone przez Prokuratora. Zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy Gnojno zapewniają utrzymanie czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na swoim terenie, wykonując obowiązki wynikające z odrębnych przepisów oraz poprzez: 1) zbieranie odpadów komunalnych powstających na nieruchomości w pojemnikach lub workach do tego celu przeznaczonych w sposób określony w Rozdziale 3; 2) utrzymanie miejsc przeznaczonych na lokalizację pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten stanowi w istocie powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (nie ma w nim mowy o workach ani też o miejscach przeznaczonych na lokalizację pojemników – w tym zakresie brak także delegacji ustawowej) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Określono w nim bowiem także to, kto ma utrzymywać je w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym - przy ograniczeniu podmiotowym jedynie do właściciela nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15). Z tych względów należało wyeliminować wskazany przepis Regulaminu. Równie zasadny okazał się zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 3 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym nieruchomość, na której powstają odpady komunalne jest miejscem prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w zakresie objętym Regulaminem. Rację ma Prokurator podnosząc, że z zapisu tego można wywieść wniosek o tym, iż selektywne zbieranie odpadów komunalnych dotyczy wszystkich nieruchomości (a tym samym ich właścicieli), na których one powstają. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). Trzeba także zauważyć, że w kolejnym ustępie § 3 Regulaminu (ust. 3) posłużono się stwierdzeniem: "W przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (...)". O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miejska mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, co uczyniła w § 3 ust. 3 i rozdziale 3. aktu, o tyle stanowiąc o tym, że selektywne zbieranie odpadów dotyczy wszystkich nieruchomości, na których powstają, przekroczyła delegację ustawową. Na uwzględnienie zasługiwał ponadto zarzut dotyczący § 3 ust. 4 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią na terenie gminy zabrania się: 1) spalania odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków; 2) zakopywania odpadów; 3) indywidualnego wywożenia odpadów do miejsc ich unieszkodliwiania, chyba że niniejszy Regulamin inaczej stanowi; 4) wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi; 5) indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości; 6) wykorzystywania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni dachów, podjazdów, itp.; 7) stosowania odpadów budowlanych i popiołów z kotłowni przydomowych do utwardzenia powierzchni nieruchomości w sposób naruszający stosunki wodne; 8) odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości ciekłe. Brak jest delegacji ustawowej do ustanowienia tego rodzaju zakazów, zaś zagadnienia, których dotyczy przytoczony przepis zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawy, w tym w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2013 r. poz. 21 r. ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz.U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2015 r. poz. 625 ze zm.), dalej jako "ustawa o nawozach i nawożeniu" (por. też w tym zakresie m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2017 r., sygn. IV SA/Po 813/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 576/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 548/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. IV SA/Po 869/15). Sąd uwzględnił także zarzuty skargi dotyczące § 8 i § 9 Regulaminu. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów "Właściciel nieruchomości oraz podmioty zobowiązane na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapewniają utrzymanie czystości i porządku na nieruchomości przez: 1) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników lub innych miejsc użyteczności publicznej przyległych do nieruchomości; 2) śnieg, błoto, lód, odpady powstałe w wyniku remontu lub modernizacji nieruchomości powinny być odgarnięte z chodnika i złożone wzdłuż krawężnika oddzielającego chodnik od jezdni tak, by nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych na chodniku i pojazdów na jezdni, z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji oraz w sposób nie zagrażający zieleni". Z kolei § 9 brzmi: "1. Piasek lub inny dopuszczony prawem materiał uszorstniający użyty do usunięcia śliskości należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania. 2. Zakazuje się zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię. 3. Zabrania się spławiania do wód stojących lub płynących śniegu i błota pośniegowego wywożonego z terenów zanieczyszczonych, a w szczególności z miejsc publicznych gminy, dróg, parkingów, terenów przemysłowych, baz transportowych; dopuszcza się ich składowanie wyłącznie na terenach do tego wyznaczonych, spełniających wymogi obowiązujących przepisów prawnych, w tym prawa wodnego". Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 8 i 9 zaskarżonego Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały (§ 8 pkt 1) zapisano, że regulowany tam wymóg dotyczy "powierzchni chodników lub innych miejsc użyteczności publicznej przyległych do nieruchomości", co może wskazywać, że nie chodzi tu o sam teren nieruchomości, a przynajmniej nie określono wyraźnie, że chodzi tu o część nieruchomości służącą do użytku publicznego. Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, dodatkowo przy pominięciu zapisu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, oraz że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 572/15). Niezgodne z prawem jest określenie przez radę gminy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Brak jest także delegacji ustawowej dla formułowania w regulaminie obowiązku usuwania (niezwłocznie po ustaniu przyczyny zastosowania) z chodnika piasku lub innego dopuszczonego prawem materiału uszorstniającego użytego do usunięcia śliskości, zakazu zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Łd 987/15), jak też zakazu spławiania do wód stojących lub płynących śniegu i błota pośniegowego wywożonego z terenów zanieczyszczonych, a w szczególności z miejsc publicznych gminy, dróg, parkingów, terenów przemysłowych, baz transportowych, jak również do określenia miejsca ich składowania. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące zapisów zawartych w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zgodnie z tymi przepisami: "1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio wprowadzane do zbiorników wodnych lub do ziemi. 2. Mycie pojazdów mechanicznych jest dozwolone w miejscach wyznaczonych przez właściciela nieruchomości". Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczące się w treści w/w zapisów Regulaminu wynikają z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej i dokonywania tych czynności na wyznaczonych częściach nieruchomości stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 3039/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19). Sąd uwzględnił natomiast zarzuty dotyczące § 10 ust. 3 i 4 Regulaminu. Zgodnie z tymi przepisami: "3. Mycie karoserii samochodów w miejscach wymienionych w ust. 1 nie może powodować odpływu wody na ulicę lub chodnik. 4. Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub ustawy o odpadach". Za nieuzasadnione Sąd uznał rozróżnienie wynikające z ust. 3 dotyczące niepowodowania odpływu wody pochodzącego wyłącznie z mycia karoserii, bez uwzględnienia innych części pojazdów, przy czym przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dotyczy pojazdów samochodowych jako takich. Z kolei przepis ust. 4 w sposób nieuprawniony wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, przewidzianego w art. 144 Kodeksu cywilnego, jak również wprost odwołuje się do ustawy o odpadach, gdzie uregulowano stosowne kwestie. W § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 uregulowano kwestię pojemników przewidzianych do zbierania odpadów na terenie gminy. I tak, zgodnie z tymi przepisami, są to: 1) pojemniki na odpady o pojemności 120 l, 240 l lub większe - chyba, że Regulamin inaczej stanowi; 2) kontenery o pojemności 1,5 m3, 4,5 m3 lub większe. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Faktem jest, że w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15) uznawano za istotne naruszenie prawa wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. Należy jednak zauważyć, że w rozpatrywanym przypadku wskazane regulacje zawierają określenie "lub większe". W istocie zatem – wobec użycia takiego sformułowania – nie został ściśle określony górny próg pojemności. Tego rodzaju regulacji nie można zatem uznać za istotnie naruszającą prawo, w związku z czym Sąd uznał skargę w tym zakresie za nieuzasadnioną. Sąd uwzględnił natomiast zarzut dotyczący § 15 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią "Pojemniki do zbierania odpadów powinny być ustawione w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla użytkowników, jak i dla pracowników podmiotów uprawnionych, w sposób nie powodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich w miejscu wyodrębnionym, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy je wystawiać w dniu odbioru przed posesje". Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Powyższy przepis Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma umocowania w ustawie, a wkracza w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zgodnie z tymi przepisami: "1. Zabrania się gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów, innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej. 2. Zabrania się spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów". Regulacje te nie mają umocowania w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a dodatkowo zagadnienia nimi objęte zostały odrębnie uregulowane w ustawie o odpadach. Sąd uwzględnił skargę także w zakresie dotyczącym § 24-27 Regulaminu. I tak, § 24 stanowi, że "Zwierzęta domowe winny być utrzymywane tak, by nie stwarzały zagrożenia dla osób trzecich". Tego rodzaju regulacja była zabiegiem zbędnym i przekraczającym upoważnienie ustawowe. Określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Podobne uwagi należy odnieść także do początkowej części przepisu § 26 Regulaminu, zgodnie z którym "Właściciel zwierzęcia domowego obowiązany jest do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a w przypadku takiego zanieczyszczenia do natychmiastowego ich uprzątnięcia - w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych itp.; nieczystości te umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być deponowane w komunalnych pojemnikach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników". Jako przekroczenie ustawowej kompetencji ocenić należy także zawarte w tym przepisie wskazanie konkretnego sposobu w jaki usunięte powinny zostać zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta domowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 61/16). Przepis § 26 Regulaminu nakładający na posiadacza psa obowiązku dbałości o to, by jego zwierzę nie zakłócało spokoju innym mieszkańcom, zwłaszcza w określonych godzinach, także narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim – art. 144 K.c. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gl 531/07). Z kolei w § 25 Regulaminu stwierdzono, że: "1. Wyprowadzanie psów w miejsca publiczne dozwolone jest tylko przy użyciu smyczy i w kagańcu. 2. Zwolnienie psów ze smyczy dopuszczalne jest jedynie w miejscach odosobnionych, mało uczęszczanych przez ludzi oraz oddalonych od szlaków komunikacyjnych pod warunkiem, że pies jest w kagańcu a właściciel (opiekun) psa znajduje się od psa w niedalekiej odległości i ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. 3. Uwalnianie psa z kagańca dozwolone jest w sytuacjach, gdy zwierzę nie stwarza zagrożenia dla osób trzecich i mienia. 4. Zabrania się wprowadzania psów do piaskownic służących dzieciom jako teren do zabawy". Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "u.o.z.", zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Kwestie te znalazły zatem regulację ustawową, a rada gminy nie jest upoważniona do ich powtarzania czy modyfikowania, w tym do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa (czy innych zwierząt) na smyczy bądź w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Kwestionowane zapisy zawierają ponadto w tym zakresie sformułowania nieostre i niedookreślone w rodzaju "miejsca odosobnione, mało uczęszczane przez ludzi", "oddalone od szlaków komunikacyjnych" czy "w niedalekiej odległości". Sąd podziela poza tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ustawodawca nie upoważnił także rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc (m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 59/19). Trafne jest stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym Regulacja zawarta w § 29 Regulaminu wkracza w materię ustawową, regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim w art. 144 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z w/w przepisem Regulaminu "Chów zwierząt powinien być prowadzony w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób trzecich, a w szczególności: 1) zwierzęta i teren hodowli nie mogą być widoczne z drogi publicznej lub sąsiedniej nieruchomości; 2) hodowla nie może być uciążliwa przez wytwarzane przez zwierzęta wyziewy i opary oraz odpady i odchody". Ze wskazanego powodu należało zatem stwierdzić nieważność uchwały w tym zakresie. Zgodnie z kolei z § 31 Regulaminu "W razie hodowli pszczół miodnych, ule powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 5 m od granicy nieruchomości - w taki sposób by nie zakłócały korzystania z sąsiednich nieruchomości". Rada Miejska w/w przepisem bezprawnie wkroczyła także w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 32 ust. 1 i 2 Regulaminu. Stosownie do ich treści: "1. Właściciele nieruchomości wielolokalowych mają obowiązek przeprowadzania deratyzacji raz w roku. 2. W odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych obowiązek deratyzacji jest realizowany tylko w miarę potrzeby". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia w rodzaju "raz w roku" czy "w miarę potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji. Także jeśli chodzi o § 34 Regulaminu norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. Z kolei jeśli chodzi o § 33 Regulaminu, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt Gminy Gnojno w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektoratem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi termin jej przeprowadzenia", Sąd także uznał, że treść tego przepisu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 217/19). Jak trafnie zauważył skarżący, późniejsza zmiana Regulaminu (w zakresie dotyczącym właśnie deratyzacji) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zaskarżenie uchwały organu samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Za uzasadnioną należało uznać skargę również w zakresie dotyczącym § 35 Regulaminu, zgodnie z którym: "1. Odpady wytworzone w związku z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich winny być gromadzone i usuwane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami; odpady te nie mogą zanieczyszczać terenu nieruchomości, na której zwierzęta są hodowane, a także nieruchomości sąsiednich. 2. Wytworzone podczas hodowli: obornik, gnojówka i gnojowica muszą być gromadzone w taki sposób, aby nie powodowały skażenia wód powierzchniowych i gruntowych". Treść tych przepisów wprost wkracza w regulacje zawarte w ustawach, w tym ustawie o odpadach i ustawie o nawozach i nawożeniu, a także Kodeksie cywilnym (art. 144). Zasadnym był wreszcie zarzut odnoszący się do § 37 Regulaminu, stosownie do którego nadzór nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu sprawuje Wójt Gminy. Regulacja ta wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego wyznaczonego granicami art. 4 u.c.z.p., a nadto ustawa ta przewiduje już odpowiednie rozwiązania w tym zakresie (art. 5 ust. 6, art. 9u). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2 ust 1 pkt 2 i 8, § 3 ust. 1, 2 i 4, § 8, § 9, § 10 ust. 3 i 4, § 15, § 17 ust. 1 i 2, § 24, § 25, § 26, § 27, § 29, § 31, § 32 ust. 1 i 2, § 33, § 34, § 35 i § 37 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałej części skargę oddalił.