II SA/Ke 788/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. P. i M. B. – P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. i M. B. – P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] i J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] uznającej, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów gm. [...], obr. [...] numerami działek: [...] o łącznej powierzchni 3, 4700 ha stanowi mienie gminne, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] Starosta uznał, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów wsi [...], obr. [...] numerami działek: [...] o łącznej powierzchni 3,47 ha stanowi mienie gminne. Wnioskiem z 23 grudnia 2013 r. [...] i [...] zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z dnia [...]. Zdaniem wnioskodawców decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż zgodnie z załącznikiem graficznym przedłożonym przez Gminę działka nr [...] położona jest w całości na nieruchomości J.P. i jest oznaczona znakami geodezyjnymi, a więc nie stanowiła nigdy mienia gminnego. Według map ewidencyjnych działka nr [...] ma zupełnie inny przebieg i też jest oznaczona znakami geodezyjnymi. Działka nr [...] powstała z prywatnych gruntów właścicieli na drogę służącą im jako przejazd do pól i nie stanowiła mienia gminnego. Ponadto w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego droga taka jako gminna nie istnieje - przewidziano tylko drogę wewnętrzną, a nie gminną, która może powstać z woli użytkowników działek sąsiednich. Dodali, że o postępowaniu prowadzonym przez Starostę odnośnie działki nr [...] J. P. nie został poinformowany, ani nie otrzymał decyzji w tej sprawie. W piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. J. P. i M. B-P. ponadto wskazali, że ani oni sami, ani pozostali mieszkańcy nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu i wydaniu decyzji. Ponadto podnieśli, że znajdująca się w aktach sprawy mapa przedstawia przebieg drogi, która została uznana za mienie gminne na podstawie decyzji Starosty, a która w całości przebiega przez ich działkę, nie uwzględnia trwałych znaków geodezyjnych granicznych pokazanych na akcie własności, jak też infrastruktury znajdującej się na działce nr [...] (tj. skrzynki energetycznej, oczyszczalni ścieków i ogrodzenia). Podkreślili, że droga nr [...] ma inny przebieg zarówno w terenie, jak i na mapach. J. P. wyjaśnił też, że nabywając działkę nr [...] otrzymał oświadczenie sprzedającego, że droga nr [...] przebiega tak jak w terenie, a oświadczenie to zostało potwierdzone przez notariusza. Ponadto przed zakupem działki nr [...] Gmina nie skorzystała z prawa pierwokupu. Natomiast przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę wystąpił o wszelkie uzgodnienia, w tym do Urzędu Gminy odnośnie lokalizacji zamierzonej inwestycji. Pozwolenie na budowę wydane zostało przez Gminę, która na żadnym etapie nie kwestionowała własności i położenia jego działki, jak też nie stwierdziła przebiegu jakiejkolwiek drogi przez jego działkę. Wyjaśnił także, że droga gruntowa nr [...] w granicach oznaczonych trwałymi znakami geodezyjnymi kończy się na jego działce z uwagi na wysoką skarpę. W planie zagospodarowania terenu nie uwidoczniono żadnej drogi gminnej na tym terenie, wprowadzono zmianę gruntów rolnych na budowlane, z pokazaniem ewentualnego przebiegu drogi wewnętrznej. W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 4 marca 2014 r. wszczęło postępowanie w sprawie oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] i następnie decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] Rozpatrując wniosek M. B.-P. i J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium podkreśliło, że postępowanie toczące się w trybie nadzoru jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym przedmiotem oceny organu są wyłącznie kwestie materialnoprawne. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 kpa i wskazało, że jego zdaniem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty dotknięta jest którąkolwiek z wad, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności. W szczególności stwierdzenie naruszenia prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wówczas, gdy naruszenie to jest rażące. Dalej Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą wydania badanej decyzji o uznaniu określonych przez nią działek za mienie gminne, w tym działki nr [...], była ustawa z dnia z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.). J. P. i M. B-P. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] podkreślali, że działka oznaczona w ewidencji gruntów gm. G., obręb L., nr [...], której dotyczy decyzja o uznaniu za mienie gminne, w całości położona jest na ich nieruchomości nr [...]. Mając powyższe na uwadze Kolegium podało, że zgodnie z treścią aktu własności ziemi Nr [...], właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi L., gromada R., o numerach [...], położonych w L., był J.K. Na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego z dnia [...] znak: [...], działka J.K. oznaczona nr [...] o powierzchni 3385 m2 (powierzchnia ta wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy), została wywłaszczona na rzecz Państwa na potrzeby Powiatowego Zarządu Gospodarki Wodnej i Melioracji. Następnie na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] znak: [...], J.K. zwrócono nieruchomość położoną w L., gm. G., składającą się z działki gruntu oznaczonej nr [...] nr działki hipotecznej [...], nr działki w decyzji wywłaszczeniowej [...], o powierzchni 2760 m2. W treści rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotem zwrotu jest część nieruchomości o powierzchni 2760 m2, mimo, że pozostała część o powierzchni 625 m2 również jest zbędna na cel wskazany przy wywłaszczeniu. Przyjęto, że na zwrot 625 m2 J.K. nie wyraził zgody. J. P. i M. B-P. na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 17 lipca 1998 r. i następnie właściwej umowy sprzedaży z dnia [...] nabyli od J. i A. małż. K. własność nieruchomości o powierzchni 2760 m2, oznaczonej jako działka nr [...]. Również zgodnie z wpisem dokonanym w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy Nr [...], małż. J. P. i M. B-P., są właścicielami nieruchomości, położonej w L., gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0, 2760 ha. Natomiast zgodnie z ewidencją gruntów gm. G., obr. L., działki o nr [...] o pow. 0,0700 i nr [...]/6 o pow. 0,0100 ha, znajdują się we władaniu Skarbu Państwa, tj. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W opinii Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że J. P. i M. B-P. nie są właścicielami działki nr [...], jak też działek nr [...] i nr [...]. Organ dodał, że w rejestrze gruntów wsi L. gromady R. z 1969 r. działka nr [...] jest wpisana jako droga znajdująca się we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Ponadto postępowanie prowadzone przez organ z udziałem mieszkańców wsi L. jednoznacznie wykazało, że określone działki, w tym m.in. działka nr [...], od najdawniejszych czasów stanowiły mienie publiczne, służyły ogółowi mieszkańców wsi jako drogi dojazdowe. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut, że działka nr [...] powstała z prywatnych gruntów właścicieli. Z kolei załączona przez Starostę mapa ewidencyjna wskazuje, że działka nr [...] i działka nr [...] stanowią odrębne działki. Kolegium podało, że decyzję podejmowaną w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., dlatego ma ona charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust. 1 poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy (por. wyroki NSA z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz. 157 i z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt II SA/Łd 1281/95, nie publ.). Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że działka nr [...], prawnie nigdy nie stanowiła własności J.K., ani też J.P. i M. B. - P. Postępowanie w sprawie uznania określonych nieruchomości za mienie gminne organ prowadził w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację, obejmującą m.in. dane zawarte w ewidencji gruntów, nie zaś faktyczny przebieg granic nieruchomości. . Odnosząc się do zarzutu nie brania udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...], Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia uprawnień procesowych zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym poprzez pozbawienie ich możliwości udziału w tym postępowaniu, może uzasadniać wyłącznie żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na przesłankę z art. 1[...] § 1 pkt 2 kpa, tj. przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję J. P. i M. B. –P. zarzucił, że domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nigdy nie twierdził, że droga oznaczona jako działka nr [...] stanowi ich własność. Naruszenia prawa dopatrują się w fakcie, że Gmina, powołując się na decyzję Wojewody wezwała ich do wydania części ich działki (KW 55891) jako drogi nr [...], dołączając załącznik graficzny, z którego wynika, że żąda wydania części działki nr [...]. Na rozprawie skarżący dodatkowo zarzucili, że działka oznaczona numerem [...] została wydzielona pod drogę dopiero w 1980 roku, wcześniej takiej działki nie było i że Starosta wydając decyzję nie miał żadnych dowodów ani podstaw do ustalenia, że na jego działce znajduje się mienie gminne. Na poparcie swych twierdzeń złożyli odbitkę kserograficzną pisma Starostwa Powiatowego skierowanego do Urzędu Gminy w sprawie "pozyskania przebiegu granic działki Nr [...]" oraz "uzyskania tytułu własności na rzecz Gminy" W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze ostatnią z przytoczonych regulacji prawnych w ocenie Sądu, mimo, że zawarte w skardze zarzuty nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, to decyzję tę, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu należało uznać za nieprawidłowe, co skutkowało koniecznością ich uchylenia. Mianowicie z ich treści wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] nie rozpoznało zdaniem Sądu istoty sprawy. Badana przez Kolegium decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zmianami), dalej określanej w skrócie ustawą z 1963 r. Z treści jej art. 3 wynika, że decyzja ustalająca, że dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ust. 1 lub mienie gromadzkie - a takim właśnie pojęciem posługuje się ustawa - w rozumieniu art. 1 ust. 2, jest decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą stan prawny na datę 5 lipca 1963 r., a więc na datę wejścia w życie ustawy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, aczkolwiek w jednym miejscu, na stronie 5. Kolegium cytując orzecznictwo do art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. wskazało, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu dotyczy stanu istniejącego w dniu 5 lipca 1963 r., tym niemniej dokonywane przez ten organ ustalenia dotyczą wyłącznie okresu po tej dacie i nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem bowiem organu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty dlatego, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła i nie stanowi własności skarżących, a fakt nieuczestniczenia skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stanowi podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Faktem jest, że J. i M. małżonkowie P. występując o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z powodu rażącego naruszenia prawa przede wszystkim zarzucali, że droga oznaczona jako działka nr [...] ma zupełnie inny przebieg, ale także, że powstała ona z prywatnych gruntów właścicieli i nigdy nie stanowiła mienia gminnego. Odpowiadając na ten zarzut Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że w rejestrze gruntów wsi L. z 1969 r. działka nr [...] jest wpisana jako droga znajdująca się we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych i że postępowanie prowadzone przez organ z udziałem mieszkańców wsi L. jednoznacznie wykazało, że określone działki, w tym działka nr [...] od najdawniejszych czasów stanowiły mienie publiczne, służyły ogółowi mieszkańców wsi jako drogi dojazdowe. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ten faktycznie zbadał, czy decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący prawa. W tym miejscu wskazać należy, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Starosta wydał decyzję na wniosek Wójta Gminy, który domagał się stwierdzenia, że wymienione przez niego działki są mieniem Gminy "gdyż od najdawniejszych czasów były wykorzystane dla potrzeb ogółu mieszkańców jako drogi", i który jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. Starosta uwzględnił wniosek ustalając, że nieruchomość, w tym działka Nr [...], stanowi mienie gminne. Z decyzji, poza wskazaniem podstawy prawnej w postaci art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. nie wynika, aby organ ten ustalał stan prawny na dzień 5 lipca 1963 r., a przeciwnie, z jej treść można wnioskować, że Starosta uwzględniając wniosek ustalił aktualny stan prawny nieruchomości, o czym może świadczyć nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także przywołanie przez niego przepisów ustawy z 1990 o samorządzie gminnym. Tylko w jednym miejscu uzasadnienia decyzji Starosty znajduje się stwierdzenie, że "w/w grunt w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego był mieniem gromadzkim", jednakże bez wskazania jakichkolwiek dowodów okoliczność tę potwierdzających. Z akt sprawy zaś wynika, że jedynymi dowodami, jakimi dysponował Starosta wydając decyzję były: wypis z rejestru gruntów z dnia [...], decyzja z 2004 r. zatwierdzająca podział działek [...], rejestry gruntów z 1994 r. i z 1969 r., skrócony wypis ze skorowidza działek z 16 listopada 2012 r. oraz oświadczenie 24 osób, że "działki od zawsze były drogami i służą dla ogółu mieszkańców". W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Z kolei jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy, oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Tak więc wydanie decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy wymaga ustalenia, że konkretna nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. nieruchomością rolną, leśną bądź obszarem wodnym, i o ile organ nie ustala stanu prawnego nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową ale mienie gromadzkie, którym to pojęciem posługuje się ustawa z 1963 r., powinien ustalić, czy nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, a więc przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303 ze zmianą) oraz czy przed dniem wejścia w życie ustawy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Tak więc rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1963 r. Kolegium miało obowiązek przeanalizowania, czy ustawa z 1963 r. może mieć zastosowanie do drogi, czy Starosta dysponował jakimiś dowodami, z których wynikałoby, że faktycznie działki w decyzji tej wymienione pozostawały w dniu 5 lipca 1963 r. w zarządzie gromadzkiej rady narodowej, czy pisemne oświadczenie 24 osób, że działki te "od najdawniejszych czasów stanowiły mienie publiczne, służyły ogółowi mieszkańców wsi jako drogi dojazdowe" mogło zostać uznane za wystarczający dowód do ustalenia, że nieruchomość składająca się z kilkudziesięciu działek była nieruchomością rolną, leśną bądź obszarem wodnym, użytkowaną przed 5 lipca 1963 r. wspólnie przez mieszkańców wsi. W przypadku odpowiedzi negatywnej na któreś z powyższych pytań Kolegium powinno dokonać oceny, czy decyzja Starosty, ustalająca, że nieruchomość stanowi mienie gminne faktycznie nie narusza w sposób rażący prawa. W tym miejscu ponownego podkreślenia wymaga to, że przy badaniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 8 ustawy z 1963 r. bezprzedmiotowe jest ustalanie zarówno aktualnego stanu prawnego jak i stanu istniejącego po dniu 5 lipca 1963 r. Ponieważ zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę skupiło się na ustaleniu losów nieruchomości oznaczonej jako działka [...] poczynając od lat 70-tych, pomijając w zasadzie zbadanie prawidłowości decyzji Starosty pod kątem spełniania przez tę decyzję wymogów ustawy z 1963 r., naruszyło w ten sposób przepisy art. 7, 8, 77 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej samej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny ważności decyzji Starosty Kieleckiego uwzględniając wszystkie powyższe wskazania.