II SA/Ke 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. [...] Wojewoda (dalej też jak "Wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania Z. M. i W. M., uwzględniając treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ke [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2021 r. znak: [...] [...], którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na odtworzeniu ganku, który uległ zawaleniu podczas zgłoszenia remontu z dnia 15 czerwca 2020 r. znak: [...] na działce nr [...] położonej w K.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że WSA w Kielcach powołanym wyroku uchylił poprzednią decyzją tego organu z dnia 22 lutego 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 14 stycznia 2021 r., kwestionując zawarte w niej stwierdzenie, że roboty polegające na odbudowie ganku wymagają pozwolenia na budowę. Rozpatrując ponownie w trybie odwoławczym sprawę udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, Wojewoda przypominał, że Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2, ust. 2a, ust. 5, ust. 5c i ust. 5d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej "ustawą", "P.b.", "Prawo budowlane"), postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, pouczając, że jego nieuzupełnienie w terminie spowoduje wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji. Po upływie wyznaczonego terminu - pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. - skarżący poinformowali organ, że z uwagi na stan pandemii i ich wiek żądane dokumenty będą dostarczane sukcesywnie. Wobec niewywiązania się przez skarżących w terminie z nałożonego obowiązku decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. Starosta poinformował skarżących, że stan pandemii nie upoważnia organu do przedłużenia terminu do uzupełnienia zgłoszenia. Przy dostarczonym osobiście piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. inwestorzy przedłożyli żądane dokumenty i wyjaśnienia. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa stanowi budowę w rozumieniu przepisów ustawy. W myśl art. 28 tej ustawy zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisie art. 29 P.b. znajduje się wyliczenie budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyliczenie tych wyłączeń ma charakter enumeratywny, co oznacza, jak wskazał Wojewoda, że tylko takie obiekty i o takich parametrach technicznych i uwarunkowaniach lokalizacyjnych lub tylko roboty budowlane,takie jak wymienione w powyższym przepisie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosowanie w takich sytuacjach wykładni rozszerzającej jest zabronione. Organ drugiej instancji dodał, że wybudowanie obiektów lub wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, jest uproszczeniem procedury i jednocześnie rodzajem przywileju, z którego można skorzystać tylko w ściśle określonych okolicznościach. Dlatego też w procesie rozpatrywania zgłoszenia nie ma miejsca na poszukiwania ewentualnych podobieństw czy analogii między robotami wskazanymi w zgłoszeniu a robotami wymienionymi enumeratywnie w przepisie art. 29 Prawa budowlanego. Tylko budowy i roboty budowlane wskazane w art. 29 Prawa budowlanego są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych ganków. Zatem inwestorzy mieli podstawy do ubiegania się o wykonanie przedmiotowego "odtworzenia" ganku na podstawie zgłoszenia. Wojewoda powołał się na treść art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Nadto organ podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 5d P.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Zdaniem Wojewody prawidłowo ocenił więc organ pierwszej instancji, że zgłoszenie z dnia 12 listopada 2020 r. jest niekompletne i zasadnie nałożył na skarżących obowiązek jego uzupełnienia w terminie do dnia 4 stycznia 2021 r. Wojewoda podzielił zatem stanowisko Starosty [...], że skoro inwestorzy nie uzupełnili zgłoszenia w terminie wskazanym w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2020 r., dlatego należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną na podstawie przywołanego wyżej przepisu art. 30 ust. 5c ustawy. Wobec doręczenia skarżącym w dniu 19 stycznia 2021 r. decyzji z dnia 14 stycznia 2021 r. zawarty w niej sprzeciw został wniesiony skutecznie. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy odbudowali ganek. Zrealizowali zatem odbudowę ganku przed upływem terminu 21 dni od daty wniesienia zgłoszenia, przedłużonego wydaniem postanowienia z dnia 1 grudnia 2020 r. Biorąc pod uwagę tę nową okoliczność Wojewoda, stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b., utrzymał w mocy decyzję Starosty, stwierdzając, że roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 powołanego przepisu, co również obliguje organ do utrzymania decyzji w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiedli Z. M. i W. M., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt. 4 P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane wykonane przez skarżących nastąpiły przed skutecznym zgłoszeniem ich wykonania oraz uzupełnieniem zgłoszenia, w sytuacji gdy powyższe opóźnienie w dokonaniu zgłoszenia wywołane było okolicznościami niezależnymi od skarżących, a wywołane panującą w kraju pandemią [...], co nie może stanowić naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy P.b. i dawać asumpt do zgłoszenia sprzeciwu, tym samym nie było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niedostateczne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący i całościowy zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili stan faktyczny sprawy oraz argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżących, elementy wyszczególnione w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia zostały przez nich uzupełnione, jednak pismo w tym zakresie minęło się z decyzją Starosty. Skarżący ponieśli, że uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło po upływie terminu bez ich winy. Z uwagi bowiem na sytuację w kraju związaną z [...] zebranie wszelkich niezbędnych materiałów w sprawie wymagało upływu czasu, który był dłuższy niż wskazany w przedmiotowym postanowieniu. Skarżący przyznali, że ganek został w listopadzie 2020 r. w pełni odbudowany. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 9 listopada 2021 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w PINB w K. pod sygn. akt [...] w zakresie pism oraz wniosków tam składanych, a dotyczących tego samego przedmiotu sporu oraz o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżących zawarty w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w postepowaniu toczonym pod sygnaturą akt II SA/Ke [...], w której wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 22 lutego 2021 r. Sąd stwierdził wówczas, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5, 5c, 6 pkt 1 i 4 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że chociaż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], to w tym zakresie powołał odmienną podstawę prawną. Organ I instancji, wnosząc sprzeciw wobec zgłoszenia Z. M. i W. M. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "odtworzeniu ganku", powołał się na art. 30 ust. 5c ustawy, albowiem pomimo zobowiązania skarżących postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. do uzupełnienia zgłoszenia strony nie nadesłały dokumentacji w wyznaczonym do dnia 4 stycznia 2021 r. terminie w całości. Natomiast Wojewoda utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, działając na podstawie przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, a więc z przyczyn innych, niż wskazane w decyzji organu I instancji, podnosząc, że wykonanie robót budowlanych polegających na odbudowie ganku nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd w ww. wyroku nie podzielił tego stanowiska organu drugiej instancji i wyjaśnił, że zgłoszona przez skarżących odbudowa ganku stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, a w rezultacie, ze względu na treść art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił, że skoro w wyznaczonym w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2020 r. terminie – do dnia 4 stycznia 2021 r. – skarżący, pomimo stosownego pouczenia o negatywnych skutkach braku spełnienia określonych obowiązków, nie nadesłali całości żądanej dokumentacji, podstawą prawną wniesionego sprzeciwu powinien być art. 30 ust. 5c ustawy, nie zaś wskazane przez Wojewodę przepisy art. 30 ust. 6 pkt 1 i 4 ustawy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska i uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową – w sytuacji gdy różne podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć determinują odmienny zakres prowadzonego postępowania – stanowiłoby naruszenie art. 15 K.p.a. Taki stan rzeczy powodowałby bowiem pozbawienie skarżących prawa do dwukrotnego rozpoznania ich sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Dlatego Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda wyeliminuje stwierdzone naruszenie prawa materialnego, uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 3 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy. Przedmiotem obecnie prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej jest zatem decyzja Wojewody wydana na skutek prawomocnego wyroku sądowego. Kontrola ta nie może odbyć się z pominięciem art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organ odwoławczy na skutek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. wyroku z dnia 20 maja 2021r., wskazał w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa stanowi budowę w rozumieniu przepisów ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych ganków. Zatem, jak zważył Wojewoda, inwestorzy mieli podstawy do ubiegania się o wykonanie przedmiotowego "odtworzenia" ganku na podstawie zgłoszenia. [...], jak dalej wskazał organ drugiej instancji, w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego). Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia poczynione przez organ I instancji, że w analizowanej sprawie zgłoszenie wpłynęło do organu w dniu 12 listopada 2020 r. Wniesione zgłoszenie było niekompletne i zasadnie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. Starosta [...] nałożył na zgłaszających obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a w postanowieniu zawarł stosowne pouczenie. Inwestorzy odebrali postanowienie w dniu 3 grudnia 2020 r. Organ określił termin uzupełnienia postanowienia do dnia 4 stycznia 2021 r. Termin ten nie został przez inwestorów dochowany. Stąd organ odwoławczy uznał, że sprzeciw został przez Starostę wniesiony skutecznie. Organ odwoławczy przyjął zatem przy wydawaniu decyzji ocenę prawną zaprezentowaną przez tut. Sąd w ww. wyroku z dnia 20 maja 2021 r., który to wyrok nie był przez skarżących kwestionowany. Dlatego nie mogło być w tej sprawie żadnych wątpliwości, że rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji są zgodne z prawem, skoro skarżący skutecznie nie podważyli oceny prawnej Sądu, jak również wskazanych kluczowych ustaleń faktycznych poczynionych przed tą oceną w tej sprawie. W odwołaniu inwestorzy wskazali jednak, że odtworzyli ganek. Zatem zrealizowali odbudowę ganku przed upływem terminu 21 dni od daty wniesienia zgłoszenia, przedłużonego poprzez wydanie postanowienia z dnia 1 grudnia 2020 r., co jest nową okolicznością, którą dodatkowo organ odwoławczy uwzględnił. Zgodnie bowiem z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Zatem Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję Starosty [...], oparł swoje rozstrzygnięcie dodatkowo o art. 30 ust. 6 pkt 4 Prawa budowlanego, co nie jest błędem. Nie mogły więc mieć znaczenia dla wyniku sprawy podnoszone w skardze okoliczności związane ze stanem technicznym ganku, jego zawaleniem się czy rodzajem i zakresem podjętych robót budowlanych. Skarżący nie wykazali, aby złożyli wniosek do organu o wyznaczenie dodatkowego terminu do uzupełnienia zgłoszenia wobec trudności związanych ze skompletowaniem wymaganej dokumentacji. W każdym razie w stanie prawnym obowiązującym w okresie wyznaczonym do uzupełnienia zgłoszenia nie obowiązywał już przepis art. 15zzs § 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 15zzs ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. uchylony został przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz. U. z 2020r., poz. 875, dalej jako "ustawa zmieniająca") z dniem 16 maja 2020 r. Poza tym w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyraźnie wskazali, że ganek w listopadzie 2020 r. został już odbudowany. Tymczasem w myśl art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z tych powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. Organy poczyniły w tej sprawie wszystkie kluczowe ustalenia faktyczne, które mają znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zostały zresztą w skardze doprecyzowane, czyli na czym konkretnie te naruszenia mają polegać w tej sprawie. Co wymaga podkreślenia, organ odwoławczy orzekał w warunkach związania dyspozycją art. 153 p.p.s.a., dlatego zobowiązany był uwzględnić ocenę prawnomaterialną okoliczności sprawy zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądowego z dnia 20 maja 2021 r. Sąd - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - oddalił wniosek dowodowy skarżących zawarty w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2021 r., albowiem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zawierający się w aktach administracyjnych sprawy, w oparciu o który decyzję wydały organy. Wyjątkowo Sąd może dopuścić dodatkowe dowody z dokumentu, ale jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie takich wątpliwości Sąd nie dostrzegł. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.