II SA/Ke 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 21 listopada 2014r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem p o s t a n a w i a I. zawiesić postępowanie sądowe; II. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., znak: [...] Dyrektor Izby Celnej , po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 17 września 2014 r. znak: [...] wymierzającą karę pieniężną w wysokości 24.000 zł za urządzanie gry poza kasynem gry na automatach "D." nr [...] i "V." nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowe automaty do gier nie mieszczą się w kategorii automatów o niskich wygranych, a Spółka nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna gry. Oznacza to, że Spółka urządzała gry hazardowe bez zezwolenia oraz organizowała gry niezgodnie z art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej "u.g.h." W konsekwencji podlega karze na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , T. K. wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. art. 2 ust. 1-6, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2 pkt 2, art. 91 u.g.h., art. 120, art. 121 § 1, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 § 1, art. 191, art. 192, art. 201 § 1, art. 216, art. 235, art. 184a § 2-3 Ordynacji podatkowej, art. 8 ust. 1 i art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., art. 36 ust. 5 w zw. z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wraz ze skargą jej autor wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując na wysokie ryzyko utraty płynności finansowej, co może doprowadzić do daleko idących skutków dla rodziny skarżącego. Jego dochód za rok 2012 wyniósł bowiem, po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, 11.578,88 zł, a za rok 2013 – 3.354,93 zł. We wrześniu poniósł stratę w wysokości 150,41 zł, w październiku tego roku w wysokości 231,89 zł, dopiero w listopadzie 2014 r. osiągnął dochód na poziomie 893,76 zł. Skarżący zatrudnia dwie osoby i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny w kwocie 300 zł miesięcznie. Wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi w konsekwencji do zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej i zwolnienia pracowników. Skarżący popadnie w spiralę zadłużenia, co samo w sobie będzie miało trudne do odwrócenia skutki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. pytania wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ("u.g.h."), jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej "u.g.z.w." Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. wydany w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym orzeczono, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja, w której jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Dlatego też zakres przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania ma bezpośredni związek z problematyką prawną niniejszej sprawy. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie analizowanej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dodatkowo należy podkreślić, że wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższych wątpliwości ma znaczenie dla rozpatrzenia innych zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, dotyczących przepisów u.g.h. niewymienionych w pytaniu prawnym. W tym kontekście o znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował NSA przedstawiając pytanie prawne. Według NSA właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być art. 2 Konstytucji RP w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji RP określający zasadę legalizmu działania władz publicznych. Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Rzeczpospolita Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawiony wyżej pogląd NSA co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne NSA ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów u.g.h., który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W konsekwencji udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne NSA nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 91/13). Z tych względów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej doszedł do przekonania, że należy zawiesić prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie z pkt II postanowienia zostało oparte na art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tylko w sytuacji zaistnienia tych przesłanek, sąd ma podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w omawianym przepisie chodzi o skutki o charakterze potencjalnym. Nie jest wymagane, żeby one rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 2434/11). Rozpatrując wniosek skarżącego, Sąd nie badał skargi co do jej istoty, natomiast oceniał jedynie ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu skarżący przytoczył szereg argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku, między innymi: wysokość kary przekraczającej jego łączny dochód za lata 2012 i 2013, groźbę utraty płynności finansowej, zagrożenie utrzymania zatrudnienia na dotychczasowym poziomie. W tej sytuacji - w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz przedstawionych przez skarżącego argumentów, Sąd uznał, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji, sytuacja strony uległaby poważnej komplikacji wobec problemów z dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym utrzymaniem zatrudnienia na dotychczasowym poziomie. Skoro więc skarżący uprawdopodobnił wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to istniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.