II SA/Ke 790/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia gruntów do gminnego zasobu nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić R. Ł. uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 (pięćset) złotych. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie nabycia do gminnego zasobu nieruchomości, gruntów położonych w B. , gmina P., Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 20 pkt. 2 i art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w § 1 uchwały wyraziła zgodę na nabycie na rzecz Gminy P. prawa własności gruntów położonych w Brzozowej gm. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...], 653, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 19,17 ha, z przeznaczeniem do gminnego zasobu nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, R. Ł. zarzucił naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym poprzez udział w głosowaniu nad tą uchwałą S. L., którego interesu prawnego dotyczyła przedmiotowa uchwała. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że zaskarżona uchwała dotyczyła wyrażenia zgody na nabycie przez gminę między innymi działki numer [...]. Właścicielem tej działki w chwili podjęcia uchwały był radny S. L., przewodniczący Rady Miejskiej w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z protokołem z posiedzenia w głosowaniu nad skarżoną uchwałą brał udział radny, którego bezpośredniego interesu prawnego dotyczyły uchwała – tj. S. L.. Zdaniem skarżącego transakcja sprzedaży działki na rzecz gminy, po bardzo korzystnej cenie, była równoznaczna z osiągnięciem przez wymienionego radnego korzyści majątkowej, co jest oczywiście interesem prawnym osoby uzyskującej korzyść. S. L. wraz z innymi radnymi zagłosował za przyjęciem tej uchwały, co jest jawnym naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dodał, że wniesienie niniejszej skargi poprzedził złożeniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu 6 lipca 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. Zaznaczył, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została wydana uchwała z 5 sierpnia 2021 r., którą skarżący otrzymał 10 sierpnia 2021 r. Zdaniem organu skarżący nie wykazał interesu prawnego we wniesieniu skargi i dlatego wniosek o odrzucenie skargi jest w pełni zasadny. W piśmie procesowym z 20 października 2021 r. skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób oczywisty narusza jego interes prawny jako obywatela. Podkreślił, że uchwała dotyczy nabycia nieruchomości od przewodniczącego Rady Gminy za określoną cenę, która znacząco odbiegała od cen rynkowych. Zachodzi zatem wątpliwość co do wydatkowania większej ilości pieniędzy publicznych niż jest to potrzebne i dozwolone. Nieruchomość nabyta od S. L. nie była warta tyle, ile zapłaciła za nią gmina. Ponadto inne nieruchomości położone w tej samej okolicy kosztowały mniej. Zdaniem skarżącego procedura związana z podjęciem zaskarżonej uchwały nie była zgodna z ustawą o samorządzie gminnym, albowiem liczne dane, które były ważne dla podjęcia tej uchwały nie było udostępnione. Zatem interes prawny należy utożsamiać z możliwością kontroli przez obywatela wadliwych działań organu stanowiącego gminy. Skarżący zaznaczył, że jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma konstytucyjne prawo do sądu, a posiadając informacje, o których mowa w skardze, czuje się zobowiązany do tego, aby wszelkie niedociągnięcia władzy, a w szczególności te, które dotyczą wydatkowania środków publicznych, przedstawiać i kwestionować. Dodał, że jego interes prawny jako członka społeczności lokalnej, dotyczy w szczególności nadzoru nad wydatkowaniem środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U.2019.2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2019.2325 ze. zm.), dalej "p.p.s.a." przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021.1372), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie nabycia do gminnego zasobu nieruchomości, gruntów położonych w [...]j, gmina P.. Podstawą prawną tego aktu były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 20 pkt 2 i art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nie było w sprawie kwestionowane, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność aktów z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, dostępny – jak wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14). W związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do badania procedury i merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby kwestionowana przez niego uchwała, naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Nie stwierdził tego również Sąd z urzędu w kontekście okoliczności sprawy. Dokonując badania legitymacji procesowej skarżącego należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja taka służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Podmiot skarżący akt w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12). Podkreśla się, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3473/18). Analizując wskazane przez skarżącego okoliczności mające uzasadniać jego legitymację skargową należy zauważyć, że zarówno w skardze, jak i w piśmie z 20 października 2021 r. będącym odpowiedzią na wezwanie do wykazania konkretnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, nie wspomina on o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia, a jedynie o okolicznościach mających świadczyć o tym, że interes prawny w niniejszej sprawie posiada. Jeśli chodzi o skargę, to jej autor wprost wskazał, że skarżona uchwała nie dotyczyła jego interesu prawnego, lecz interesu prawnego radnego, który był właścicielem jednej z działek, do której odnosiła się zaskarżona uchwała. Ponadto skarżący opisał, jaki błąd miał miejsce w trakcie głosowania nad tą uchwałą. Także w piśmie z 20 października 2021 r. skarżący koncentruje się na naruszeniach, jakie jego zdaniem wystąpiły w zaskarżonej uchwale. Natomiast odnośnie swojego interesu prawnego wskazuje, że uchwała narusza jego interes prawny jako obywatela – członka społeczności lokalnej. Odnosząc się do takich wywodów należy zauważyć, że wskazane przez skarżącego okoliczności jasno dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie będącą sytuacją faktyczną. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie nabycia do gminnego zasobu nieruchomości gruntów położonych w Brzozowej, gmina P., nie ma żadnego wpływu na jakiekolwiek materialnoprawne uprawnienia skarżącego. Stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby bowiem jedynie spowodować naruszenie interesu prawnego osób, których działki zostały w wyniku uchwały nabyte do gminnego zasobu nieruchomości. Podważenie tej uchwały mogłoby bowiem ostatecznie doprowadzić do konieczności zwrotu środków finansowych, jakie otrzymali właściciele od Gminy P. za swoje działki. Skarżący nie był jednak właścicielem żadnej z tych działek, więc taki zwrot by go nie dotyczył. Stwierdzenie nieważności uchwały ewentualnie godziłoby także w interes prawny Gminy P., gdyż mogłoby mieć wpływ na istnienie terenu inwestycyjnego dla rozwoju działalności przemysłowej, który, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, miał zostać stworzony na terenie działek nabytych w wyniku tej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Ponieważ posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia przejawu działalności (bezczynności) administracji publicznej, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego, który nie wykazał naruszenia kwestionowaną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia, stanowi podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego strony uniemożliwia Sądowi merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów wskazanych w skardze. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia.