II SA/Ke 792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. G., uchyliło wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy decyzję z dnia [...] o odmowie przyznania Z. G. pomocy w postaci zasiłku okresowego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013r. Z. G. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (MGOPS) o przyznanie zasiłku okresowego, przedstawiając w załączeniu m. in. zaświadczenie od lekarza neurologa o stanie zdrowia oraz informację o przeciwwskazaniach dot. pracy fizycznej. Organ I instancji, wydając w dniu 26 kwietnia 2013r. decyzję o odmowie przyznania stronie zasiłku okresowego, wskazał na brak współpracy wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, polegający na odmowie zawarcia kontraktu socjalnego. W tym zakresie podkreślono, że Centrum Integracji Społecznej dysponuje odpowiednimi dla Z. G. ofertami pracy (warsztat cateringowo-porządkowy i opiekun osób starszych), którą mógłby wykonywać zważywszy na stan jego zdrowia. Strona legitymuje się bowiem jedynie orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej organ powołał m. in. art. 8, art. 36 pkt 1, 1c, art. 38, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). W odwołaniu od ww. decyzji Z. G. podniósł, że stan jego zdrowia nie pozwala mu podjąć pracy fizycznej, oferowanej najczęściej przez Centrum Integracji Społecznej. Strona wskazała przy tym, że jest osobą wykształconą z doświadczeniem, a oferty Centrum są najczęściej przeznaczone dla osób bez wykształcenia. W załączeniu strona przedstawiła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 30 kwietnia 2013r. Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazało, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę winien wziąć pod uwagę, iż obecnie wnioskodawca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Okoliczność tą należy uwzględnić przy ewentualnej propozycji pracy i podpisaniu kontraktu socjalnego. W tym zakresie powołano się na art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2011 nr 127, poz. 721 ze zm.). Kolegium wskazało przy tym na obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W rezultacie w niniejszej sprawie należało – celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uchylić decyzję z dnia 26 kwietnia 2013r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy pouczył Z. G. o obowiązku współdziałania z pracownikami MGOPS w celu poprawy jego sytuacji bytowej, zaznaczając że brak współpracy może skutkować odmową przyznania żądanej pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. G. wniósł o zmianę decyzji z dnia 8 lipca 2013r. i jej uzasadnienia, ewentualnie "przekazanie sprawy do adresata", zarzucając Kolegium brak uwzględnienia istotnych faktów, to jest: - starań skarżącego o przyjęcie do pracy w Urzędzie Gminy i podległych jej instytucjach (złożone aplikacje do Urzędu Gminy o przyjęcie do pracy) – o czym pracownicy MGOPS byli informowani, - posiadania przez pracowników MGOPS wiedzy, że rodzice skarżącego (którzy także bezskutecznie zwracali się o pomoc) są schorowani, posiadają znaczny stopień niepełnosprawności i wymagają opieki osób trzecich, - wywierania przez pracowników MGOPS presji na skarżącego, aby podpisał kontrakt socjalny z Centrum Integracji Społecznej – co jest działaniem chybionym i pozostającym w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Z. G. pomocy w postaci zasiłku okresowego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego wyjaśnić trzeba, że zakwestionowana w niniejszej sprawie decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Kierując się treścią art. 138 § 2 K.p.a. podnieść należy, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek w nim wymienionych. W przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok NSA w Warszawie z 13 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej zobligowany był m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie należy przytoczyć znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego – jako że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego był zdeterminowany ich treścią. W tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 182) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przepisy ww. ustawy nie gwarantują przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nią – nawet gdy strona uważa dane potrzeby za niezbędne. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudnych sytuacji życiowych, przy czym na osobach i rodzinach korzystających z pomocy społecznej ciąży obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Obowiązek ten przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy, a w szczególności może zostać sprecyzowany w kontrakcie socjalnym. Niektórym ze świadczeń towarzyszą bowiem programy indywidualne, określające obowiązki świadczeniobiorcy w zamian za przyznaną pomoc. Bierna, a nawet roszczeniowa postawa może być powodem odmowy przyznania świadczenia, bądź wstrzymania wypłaty świadczeń pieniężnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008r. o sygn. akt II SA/Kr 934/06, LEX nr 495190). Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, co wynika z braku osiągania dochodów z jakiejkolwiek pracy (przysługuje mu status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku). Uzasadnieniem odmowy przyznania Z. G. zasiłku okresowego (decyzja z dnia 26 kwietnia 2013r.) był brak zainteresowania skarżącego ofertą zatrudnienia przedstawioną przez Centrum Integracji Społecznej, co – zdaniem organu I instancji – pozwoliłoby wybrać stronie korzystną dla siebie pracę. Organ I instancji podkreślił, że skarżącemu zaproponowano prace, które mógłby wykonywać ze względu na stan zdrowia np. w warsztatach cateringowo-porządkowych oraz jako opiekun osób starszych. Jak wynika z dokumentacji przedstawionej wraz z odwołaniem (k. 41 akt administracyjnych), skarżący uzyskał w dniu 30 kwietnia 2013r. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zaliczające go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W treści tego orzeczenia zawarto wskazania dotyczące wymogów zatrudnienia Z. G. ("zdolny do pracy w warunkach pracy chronionej" – poz. V pkt 1), przy czym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 marca 2013r. (poz. V) – a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 26 kwietnia 2013r. o odmowie przyznania stronie pomocy w postaci zasiłku okresowego. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem zasadniczej zmianie uległ stan faktyczny, będący podstawą do wydania decyzji w sprawie niniejszej. Z uwagi na treść ww. orzeczenia z dnia 30 kwietnia 2013 r. ustalenia organu I instancji budzą uzasadnione wątpliwości. Skarżący jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Zatem jak słusznie podkreślił organ odwoławczy okoliczność ta powinna być uwzględniona przy ewentualnej propozycji pracy i podpisania kontraktu socjalnego. Jak wynika bowiem z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2011r. nr 127, poz. 721 ze zm.) przez pracę w warunkach pracy chronionej należy rozumieć warunki, o których mowa w art. 28 albo art. 29 i uzyskanie statusu zakładu pracy chronionej albo zakładu aktywności zawodowej. Zmian stanu faktycznego jaka nastąpiła w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a orzekaniem w sprawie przez organ II instancji obligowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do jej uwzględnienia z urzędu. W rezultacie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należało wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istota zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W ocenie czy zachodzi tożsamość sprawy, stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przez organ odwoławczy tylko w odniesieniu do tzw. faktów prawotwórczych. Fakty prawotwórcze to okoliczności, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te fakty, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008r. o sygn. akt II SA/Rz 76/08, LEX nr 510203). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie – wobec istotnej zmiany stanu faktycznego, mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Kolegium w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy dysponowałby bowiem materiałem dowodowym odmiennym od tego, jaki w poprzednio prowadzonym postępowaniu mógł uzyskać organ I instancji – wobec czego strona zostałby pozbawiona związanego z zasadą dwuinstancyjności prawa do dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ze względu na wagę przedstawionego wraz odwołaniem orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie można także uznać, aby dopuszczalne było przeprowadzenie przez Kolegium w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.