II SA/Ke 793/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [....], wydaną na skutek odwołania A. S., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (w skrócie "PINB w B.") z dnia [...] r. znak: [...] nakazującą A. S. rozbiórkę parterowego obiektu budowlanego o wymiarach 5,64x60,62 m usytuowanego w części północnej działki nr ewid. [...] w m. W., gm. Busko-Zdrój. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, co następuje. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju przeprowadzili w dniu 5 kwietnia 2017 r. oględziny w sprawie obiektów budowlanych usytuowanych w m. W. 60. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono m.in., że na terenie działki nr ewid. [...] w m. W., gm. Busko-Zdrój, w jej północnej części, istnieje parterowy obiekt budowlany o wymiarach 5,64 x 60,62 m usytuowany w odległości 0,3 m od ściany istniejącego budynku o konstrukcji murowanej. Konstrukcję nośną obiektu wykonano z kształtowników stalowych zakotwionych w stopach betonowych, dach o konstrukcji drewnianej jednospadowy pokryty blachą trapezową (spadek dachu w kierunku w/w budynku). Obiekt nie posiada ścian osłonowych, wykonano jedynie trzy poprzeczne ściany murowane. Podczas oględzin w w/w obiekcie znajdowały się maszyny i urządzenia wykorzystywane przy produkcji prefabrykowanych elementów betonowych. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych A. S. - właściciel działki nr ewid. [...] w m. W. - oświadczył, że zadaszenie od strony północnej działki wykonał w 2014 r., nie posiada dokumentów dotyczących jego budowy, obiekt wykorzystywany jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W tych okolicznościach PINB w Busku-Zdroju wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego o wymiarach 5,64 x 60,62 m usytuowanego w części północnej ww. działki o nr ewid. [...] , a następnie ww. decyzją z dnia 16 maja 2017 r. nakazał A. S. rozbiórkę powyższego parterowego obiektu budowlanego. W tych okolicznościach faktycznych, organ II instancji podniósł, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez dokonania czynności formalno-prawnych, co – jak wskazał organ – także stwierdził A. S.. Z treści jego zeznań, złożonych do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 5 kwietnia 2017 r. wynika, jak wyjaśnił organ, że przedmiotowy obiekt został wykonany w 2014r. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które stosuje się do samowoli budowlanych popełnionych po dniu 31 grudnia 1994 r. Stąd, w ocenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Kielcach, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jako że ww. obiekt wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, na którego wykonanie inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Przy czym gdy obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w kierunku zalegalizowania samowoli budowlanej, w trybie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, zgodnie z obowiązującą uchwałą nr XXIV/258/2005 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część gruntów wsi W., teren, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] oznaczony jest jako P.U.M tj. przeznaczony pod zabudowę związaną z działalnością produkcyjną, usługową i zabudową mieszkaniową. Zgodnie z tym planem, teren nim objęty znajduje się w obszarze Solecko - Pacanowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obszarze górniczym, jak również w strefie "C" ochrony uzdrowiska. Z § 11 pkt 2 przedmiotowego aktu planistycznego wynika, że ustalono zakaz lokalizacji usług mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Natomiast działalność gospodarcza prowadzona przez A. S. na przedmiotowym terenie obejmuje produkcję wyrobów budowlanych z betonu. Z uchwały Nr XIX/250/2012 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko - Zdrój (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2012r., poz. 2135 ze zm.), z § 3 pkt 3, wynika, że strefa ochrony "C" obejmuje sołectwo Wolica Siesławska, w której zabrania się m.in. budowy - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. – Prawo budowlane - zakładów przemysłowych (§ 4 ust. 3 pkt 1 w/w uchwały). Organ II instancji stwierdził nadto, że organy stanowiące (uchwałodawcze) gmin zostały zobowiązane, na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2015 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2017r., poz. 1056), do uchwalenia statutu uzdrowisk lub statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej. W powołanym powyżej akcie prawa powszechnie obowiązującego w art. 38a ust. 3 znajduje się zapis, który stanowi, że "w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2. Natomiast zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. a, zabrania się budowy - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane - zakładów przemysłowych, a działalność wytwórcza prowadzona przez A. S. ma charakter zakładu przemysłowego. Jak podniósł przy tym organ II instancji, podobne stanowisko zostało zaprezentowane w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy w Busku-Zdroju z dnia 7 sierpnia 2017 r., znak: [...] , w którym wyjaśniono, odnosząc się do obowiązujących przepisów dotyczących terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt - strefa "C" ochrony uzdrowiskowej, a także funkcji, jaką pełni obiekt w związku z prowadzoną działalnością, że nadal mogą funkcjonować dotychczas istniejące zakłady przemysłowe na terenie strefy ochrony uzdrowiskowej, jednakże brak jest możliwości ich rozbudowy, nadbudowy, czy budowy nowych obiektów w ramach funkcjonowania zakładu. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie ustalił, iż usytuowanie obiektu budowlanego o wymiarach 5,64x60,62m znajdującego się na działce nr ewid. [...] w m. Wolica Siesławska nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami planistycznymi Gminy Busko-Zdrój, zatem nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym zasadnie wydano decyzję rozbiórkową na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. A. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w roku 1996 zakupił od Spółdzielni Wielobranżowej w Busku obiekt, który był betoniarnią w złym stanie technicznym, który wymagał modernizacji i bieżącej konserwacji, odmalowania, wymiany okien i drzwi, a czynności te zgodnie z prawem budowlanym nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłaszania. Prace powyższe, jak wyjaśnił skarżący, wykonuje od dnia zakupu do chwili obecnej. Wykonane prace, jak wskazał, zostały zakwalifikowane podczas oględzin przez inspektorów PINB w Busku-Zdroju jako prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, jednak wykonane prace polegały jedynie na modernizacji i konserwacji obiektów, mają przywrócić wartość użytkową, funkcjonalność oraz podniesienie walorów estetycznych i użytkowych tych obiektów. Prace te nie wymagają zezwoleń ani zgłoszenia. Z tych przyczyn strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Kielcach wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. A. S. poparł skargę i przyznał, że przedmiotem sprawy jest zakład produkcyjny, w którym produkowane są betonowe elementy ogrodzeń, ale produkcja ta stanowi tylko 10-20% całej prowadzonej tam działalności gospodarczej. Nie jest to zakład przemysłowy. Nadto wyjaśnił, że słupy ze stopami betonowymi zostały wykonane razem z zadaszeniem w 2014 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga A. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Do niekwestionowanych ustaleń organów w niniejszej sprawie należało to, że A. S. parterowy obiekt budowlany w północnej części działki nr ewid. [...] w m. W. S. o wymiarach 5,64x60,62 m wzniósł w 2014 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak również bez dokonywania innych czynności formalno-prawnych z tą inwestycją związanych. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w tym wyjaśnień samego skarżącego, przedmiotowy obiekt budowlany stanowi zadaszenie wykorzystywane przy prowadzonej działalności gospodarczej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na terenie ww. działki nr ewid. [...] posadowiony został obiekt murowany, którego konstrukcję nośną wykonano z kształtowników stalowych zakotwionych w stopach betonowych, a jednospadowy dach - z konstrukcji drewnianej, pokryty został blachą trapezową. Obiekt nie posiada ścian osłonowych, a jedynie trzy poprzeczne ściany murowane. Podczas jego oględzin znajdowały się w nim maszyny i urządzenia wykorzystywane przy produkcji prefabrykowanych elementów betonowych. W świetle powyższych ustaleń faktycznych, a także przy uwzględnieniu charakteru działalności prowadzonej przez A. S., w ramach której wykorzystywany jest przedmiotowy obiekt budowlany, należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. Jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, budowa ujawnionego na działce nr [...] w Wolicy Siesławskiej obiektu budowlanego wymagała bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, powoływanej dalej jako "ustawa", "ustawa – Prawo budowlane"), w brzmieniu obowiązującym na datę wzniesienia przedmiotowego obiektu – zważywszy na charakter objętego w niniejszej sprawie nakazem rozbiórki obiektu budowlanego - należy wskazać, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa, ale wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Uwzględniając rodzaj i powierzchnię przedmiotowego obiektu budowlanego, zasadnie więc organy orzekające w postępowaniu administracyjnym uznały, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (podobnie jak decyzji wydanej w I instancji) stanowiły przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do art. 48 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane). W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, przepisy tej ustawy przewidują możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych wydanych bez pozwolenia na budowę, ale w sytuacji spełnienia określonych tymi przepisami prawa warunków. Takim warunkiem jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą nr XXIV/258/2005 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część gruntów wsi Wolica Siesławska. Zgodnie z tym aktem prawa miejscowego teren ten przeznaczony jest pod zabudowę związaną z działalnością produkcyjną, usługową i zabudowę mieszkaniową, jednakże równocześnie znajduje się on w obszarze Solecko-Pacanowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. W świetle art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2015 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017r., poz. 1056) w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, 961,1165, 1250 i 2255) zakładów przemysłowych, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Dodatkowo należy podnieść także, że zgodnie z uchwałą nr XIX/250/2012 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój, podjętej na podstawie art. 41 ust. 1, 2 i 2a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, strefa "C" ochrony uzdrowiskowej obejmuje sołectwo Wolica Siesławska, w której zabrania się budowy zakładów przemysłowych w rozumieniu budowy definiowanej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (§ 1 uchwały w zw. z § 3 pkt 3 i § 4 ust. 3 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały). Nadto, jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 7 sierpnia 2017 r. znak: [...], znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, nadal mogą funkcjonować dotychczas istniejące zakłady przemysłowe zlokalizowane na terenie stref ochrony uzdrowiskowej, a tym samym nie zachodzi konieczność ich likwidacji, jednakże brak jest możliwości ich rozbudowy, nadbudowy czy budowy nowych obiektów w ramach funkcjonowania zakładu. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że w niniejszej sprawie, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości rozbudowy zakładu przemysłowego prowadzonego przez skarżącego, a w konsekwencji przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w zakresie spornego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zauważa także, że właściwie organy orzekające w sprawie uznały, iż obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki orzeczony kwestionowanymi decyzjami, został wzniesiony w 2014 r., co potwierdził również sam skarżący w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB, więc prace te nie mogły mieć jedynie charakteru prac konserwatorskich czy modernizacyjnych. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut A. S., że prowadzony przez niego zakład to zakład produkcyjny, nie zaś przemysłowy. Wskazać należy, że przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych nie definiują pojęcia "zakładu produkcyjnego", w odróżnieniu od pojęcia "zakładu przemysłowego", którym - w myśl art. 2 pkt 13 tej ustawy - jest zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Bez wątpienia zatem z uwagi na produkcję elementów z betonu prowadzoną w zakładzie skarżącego, którą potwierdził na rozprawie skarżący, zasadnie jego zakład zakwalifikowany został jako zakład przemysłowy w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w tym art. 2 pkt 13 i art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy. Nie zmienia prawidłowości takiej kwalifikacji charakteru zakładu prowadzonego na działce nr [...] w Wolicy Siesławskiej procentowy udział produkcji betonowych elementów w kontekście całokształtu prowadzonej na tej posesji działalności gospodarczej, skoro takiego rozróżnienia nie wprowadzają przepisy prawa. Ubocznie jedynie należy podnieść, że z akt sprawy wynika, iż dominującą działalnością przedsiębiorstwa skarżącego według PKD jest działalność nr 23.61.Z, czyli produkcja wyrobów budowlanych z betonu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który skutkowałby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.