II SA/Ke 794/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] znak: [...] o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi D. i R., gmina R. w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 6 czerwca 2011r. Wojewoda, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek A. Ł. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody z dnia [...] – według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesiło z urzędu postępowanie o stwierdzenie w części nieważności w/w decyzji Wojewody z uwagi na konieczność rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia wstępnego tj. rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, który z organów jest w powyższej sprawie właściwy. W uzasadnieniu zakwestionowano przedstawione w piśmie z dnia 6 czerwca 2011r. stanowisko Wojewody ego podnosząc, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony. Pismem z dnia [...] skarżący zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając przywołane na wstępie postanowienie organ przytoczył art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 k.p.a. oraz postanowienia NSA z dnia 11.08.2011 r. zapadłe w sprawach sygn. akt. II OW 47/11 i II OW 36/11 i stwierdził, że jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu nie jest samorządowe kolegium odwoławcze – a właściwy w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, kiedy zakwestionowana decyzja została wydana, czy też jakie organy orzekają obecnie w I czy II instancji. Z ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ani z żadnej innej ustawy nie wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Kolegium za niezasadny uznało pogląd, że obecnie do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów właściwy jest organ, który wykonuje zadania organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach o scalaniu gruntów. Ze względu na powyższe Kolegium pismem z dnia 3 października 2011r. wystąpiło, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Wojewodą m – przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] Spowodowało to konieczność zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania – w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia [...] A. Ł. wskazał, że w związku z postawionym przez sąsiadkę płotem betonowym w spornej granicy działki (powstałej po scaleniu) nie ma dojścia do ściany swojego budynku stojącego na działce [...] we wsi D., gmina R. Dlatego też zgodnie z pouczeniem zawartym w w/w rozstrzygnięciu zwrócił się o rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez tut. Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Na wstępie wskazać trzeba, że granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej tylko w aspekcie tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie kwestia incydentalna z punktu widzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a mianowicie legalność postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na zaistniały spór kompetencyjny. Odnosząc się do kwestii dotyczącej przesłanek zawieszenia postępowania należy wskazać, że powołany w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – regulujący podstawy zawieszenia ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego – określa następujące warunki jego zastosowania: 1. istnienie zagadnienia wstępnego: 2. ujawnienie się tego zagadnienia w toku postępowania administracyjnego, 3. kompetencję innego organu lub sądu do jego rozstrzygnięcia , 4. zależność rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji sprawie od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w innej sprawie. Ocena zaś tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest wymagane dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia toczącego się postępowania. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego" składają się cztery łączne elementy, a mianowicie: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, - zagadnienie to wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, które ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu administracji publicznej niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej lub sądu. Wymaga podkreślenia, że zależność ta ma charakter związku bezpośredniego, a to z uwagi na uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że wszystkie wymienione przesłanki zostały w niej spełnione. Nie budzi wątpliwości tut. Sądu, że kwestia rozstrzygnięcia, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] – zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi D. i R., gmina R. w części dotyczącej wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...] – stanowi zagadnienie wstępne. Do chwili rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia – wobec powstałego w tej mierze sporu kompetencyjnego – nie można bowiem wydać orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie. Natomiast ewentualne wydanie decyzji przez organ niewłaściwy skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – co słusznie zauważyło Kolegium. Tym samym zachodzi bezpośredni związek między merytorycznym orzeczeniem w przedmiocie zasadniczej z punktu widzenia interesów skarżącego sprawy dotyczącej legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów a uprzednim rozstrzygnięciem opisanego powyżej zagadnienia wstępnego. Jednocześnie z uwagi na dyspozycję art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. i w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ocena tej ostatniej kwestii należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z tego też względu wystąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu (pismem z dnia 3 października 2011r. – k. 22 akt administracyjnych) było – w świetle stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie – uzasadnione i znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Natomiast kwestionowane przez skarżącego postanowienie było tylko i wyłącznie skutkiem powyższego działania, jako że w takiej sytuacji Kolegium było zobligowane do zawieszenia prowadzonego postępowania – z uwagi na dyspozycję cytowanego na wstępie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.