II SA/Ke 798/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata P. D. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 18 stycznia 2016 r. znak: [...] przyznającą B. H. świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach Programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na okres od 1 stycznia do 31 maja 2016 r. w wysokości 180 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 31 listopada 2015 r. B. H. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej w formie świadczenia pieniężnego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 stycznia 2016 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 39 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("Ups"). W odwołaniu B. H. stwierdziła, że wysokość przyznanego świadczenia jest rażąco niska i zarzuciła bezpodstawne ustalanie wysokości świadczenia na podstawie zarządzenia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, które nie jest aktem prawa. Organ I instancji przekazując akta sprawy do Kolegium wyjaśnił, że wnioskodawczyni wraz z rodzinę korzysta z pomocy MOPS od 2003 roku. Rodzinie przyznano zasiłek okresowy w wysokości 290 zł na okres od grudnia 2015 r. do maja 2016 r., zasiłek celowy w wysokości 100 zł w grudniu 2015 r. na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz zasiłek celowy na zakup żywności dla wnioskodawczyni, jej męża i syna w ramach ww. Programu wieloletniego na okres od stycznia do maja 2016 r. w wysokości po 180 zł miesięcznie. Organ odwoławczy ustalił, że rodzina B. H. utrzymuje się z jej zasiłku stałego w wysokości 289,67 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł, zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł i zasiłku okresowego w wysokości 290 zł. Łącznie dochód trzyosobowej rodziny wynosi 1252,67 zł miesięcznie, co daje kwotę 417,56 zł na osobę w rodzinie, nie przekraczającą kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 Ups (514 zł), a nadto zachodzą w jej przypadku przesłanki z art. 7 Ups (bezrobocie, niepełnosprawność, ubóstwo). Łącznie przesłanki te uprawniają do ubiegania się o zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 Ups. Przywołując treść art. 2 i art. 3 Ups Kolegium stwierdziło, że w oparciu o przeprowadzony w dniu 10 grudnia 2015 r. wywiad środowiskowy organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację osobistą, zdrowotną i finansową wnioskodawczyni. Nie przekroczył również granic uznania administracyjnego. Przyznał bowiem stronie pomoc w wysokości takiej, jak jest przyznawana innym świadczeniobiorcom. W celu ujednolicenia tej pomocy Dyrektor MOPS zarządzeniem z dnia 6 października 2015 r. nr 15/2015 ustalił kwoty zasiłku celowego w ramach ww. Programu wieloletniego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia dla rodzin z dochodem w przedziale powyżej 390 zł do 525 zł wysokość świadczenia na osobę wynosi 60 zł. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb wnioskodawców, ani udzielić pomocy w oczekiwanej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. H. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 3 ust. 3 Ups poprzez przyznanie zasiłku celowego w wysokości zaniżonej, nieadekwatnej do potrzeb; 2) art. 39 ust. 1 Ups poprzez nadużycie uznania administracyjnego; 3) art. 7 i art. 8 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, czego przejawem był brak jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistego poziomu uzasadnionych potrzeb skarżącej z jednej strony i możliwości finansowych organu z drugiej strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi wskazano na pominięcie zasad słuszności i współżycia społecznego, brak odpowiedniego uzasadnienia decyzji uznaniowej i poprzedzenia jej dokonaniem konkretnych ustaleń faktycznych co do okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej samo odwołanie się do treści aktów normatywnych, a w szczególności konkretnych wskaźników dochodowych i kwotowych zapisanych w regulacji wewnętrznej – zarządzeniu Dyrektora MOPS, nie stanowi należytego uzasadnienia przyznania świadczenia w danej wysokości. Kryterium czysto dochodowe nie jest bowiem jedynym, jakie należy w tej sytuacji wziąć pod uwagę. Rozmiar przekazywanej pomocy powinien być w miarę możliwości dostosowany do potrzeb konkretnej osoby i jej sytuacji życiowej. Tymczasem okoliczności te nie były w ogóle badane przez organy. W szczególności organy nie wzięły pod uwagę, że skarżąca wymaga odpowiedniej diety. W ocenie skarżącej arbitralnie narzucone w zarządzeniu Dyrektora MOPS stawki nie stanowią wystarczającego dowodu na zasobność organu. Skarżąca pobierała wcześniej zasiłek celowy na zakup żywności w kwotach 270 i 279 zł. Sfinansowanie obiadów z zasiłku w kwocie 60 zł jest przy tym obiektywnie niemożliwe. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 64/08. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2016r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu B. H. świadczenia pieniężnego na zakup żywności (zasiłku celowego) w ramach Programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na okres od 1 stycznia do 31 maja 2016 r. w wysokości 180 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) zwanej dalej "Ups", w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może on być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu Z kolei art. 3 ust. 1 Ups stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższego wynika więc, że zadaniem organów pomocy społecznej jest wspieranie w działaniu osób zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zagwarantowanie takim osobom stałego źródła utrzymania. Jest to więc pomoc dla zainteresowanych w ich dążeniu do polepszenia swojej sytuacji życiowej, co nie może oznaczać bezwarunkowego zaspokajania wszystkich potrzeb i akceptowania przez organy postawy roszczeniowej. Ponadto pomoc ta powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania i nie może być instytucją, która ma przejąć cały ciężar utrzymania wnioskodawczyni. Zwrócić również należy uwagę, że w myśl art. 3 ust. 3 Ups rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, jednakże potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust 4 Ups). Powyższe wskazuje, że decyzja oparta na podstawie art. 39 ust. 1 Ups jest decyzją uznaniową, a organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub też, że jego rozmiar będzie różny od tego, który określił we wniosku. Jednakże uznaniowość nie oznacza swobody organu orzekającego, który swoje stanowisko musi należycie uzasadnić. Badając legalność zaskarżonej decyzji – w kontekście wysokości udzielonej skarżącej pomocy – należy podkreślić, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne – co do zasady – nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.) Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – Sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń Sądu. Jak wynika bowiem z aktualizacji wywiadu środowiskowego, B. H. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem M. H. oraz synem R. H., który jest bezrobotny. Rodzina utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 289,67 zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł, zasiłku dla opiekuna w wysokości 520 zł i zasiłku okresowego w wysokości 290 zł. Łącznie dochód trzyosobowej rodziny wynosi 1252,67 zł miesięcznie, co daje kwotę 417,56 zł na osobę w rodzinie. Nadto organ prawidłowo ustalił, iż wnioskodawczyni posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a z zaświadczenia lekarskiego wynika ponadto, iż B. H. oraz jej syn R. nie mogą korzystać ze zbiorowego żywienia. Mając na uwadze powyższe słusznie przyjęto, iż w rodzinie skarżącej występują: niepełnosprawność, bezrobocie i ubóstwo, które to okoliczności w świetle art. 7 Ups uzasadniają udzielenie pomocy społecznej. Zdaniem Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie budzi zastrzeżeń. Ustalono istnienie okoliczności mających kluczowe znaczenie w sprawie, przy zastosowaniu prawem przewidzianych środków. Wydając akt administracyjny organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Podjęta decyzja została także właściwie uzasadniona. Tym samym nie doszło do naruszenia zarówno art. 7 i 8 kpa, jak i innych przepisów postępowania administracyjnego. Kwestią, która wywołuje zasadniczy sprzeciw skarżącej, jest natomiast wysokość przyznanego świadczenia, która nie odpowiada jej oczekiwaniom. B. H. twierdzi bowiem, że przyznano jej pomoc w wysokości zaniżonej, nieadekwatnej do jej potrzeb i tym samym nieodpowiedniej do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W przekonaniu Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że przyznanie skarżącej pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją, w jakiej się ona znajduje i jakkolwiek pomoc ta została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej stronę, to należy stwierdzić, że zakres udzielonej pomocy nie był określony w sposób dowolny. Organy administracji obu instancji przyznając opisane świadczenie pieniężne wzięły pod uwagę ustaloną, niekwestionowaną sytuację zdrowotną skarżącej oraz sytuację materialną jej samej oraz jej rodziny, jak również jej indywidualne potrzeby. Wskazać przy tym należy, że choć skarżąca nie uzyskała świadczenia pieniężnego w oczekiwanej wysokości, nie można przecież uznać, że pozbawiona została wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Ponadto uzasadniając przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości łącznej 180 zł organ wziął pod uwagę nie tylko sytuację materialną skarżącej, która niewątpliwie spełnia warunki do otrzymania pomocy, ale również swoje możliwości finansowe i potrzeby innych osób starających się w tym czasie o pomoc pieniężną. Także w ocenie Sądu w sposób przekonujący przedstawiono kryteria, którymi kierował się organ ustalając wysokość przyznanego zasiłku. Mianowicie Dyrektor MOPS zarządzeniem z dnia 6 października 2015 r. nr 15/2015 ustalił kwoty zasiłku celowego w ramach ww. Programu wieloletniego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego zarządzenia dla rodzin z dochodem w przedziale powyżej 390 zł do 525 zł wysokość świadczenia na osobę wynosi 60 zł. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom administracji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego czy dowolności. Podniesienia wymaga, iż organy wydając kwestionowane decyzje kierowały się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie Ups dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Temu niewątpliwie służyło ustalenie zasad przyznawania pomocy. Reasumując, powołane okoliczności pozwalają stwierdzić, że organy obu instancji – orzekając w przedmiocie przyznania B. H. zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 180 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – nie naruszyły prawa i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jako niezasadne należy zatem ocenić zarzuty skargi sformułowane w punkcie 1 i 2. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zakwestionowane przez skarżącą świadczenie nie jest jedynym, które otrzymuje z pomocy społecznej. Ponadto, jak wynika z akt sprawy organ I instancji udziela systematycznie wsparcie B. H. od 2003 roku, jednakże nie na miarę jej oczekiwań, lecz mając na względzie możliwości udzielającego pomocy organu. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny Kielcach w punkcie I wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.). Stosownie do art. 250 tej ustawy Sąd przyznał ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości zgodnej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz. 1801), które ma w tej sprawie zastosowanie.