II SA/Ke 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. II SA/Ke 8/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pn. H. S. Przewóz Osób "[...] " w Kielcach kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. W motywach decyzji organ II instancji podniósł, że w dniu 13 czerwca 2017 r. w miejscowości Morawica na ul. Spacerowej przeprowadzono kontrolę drogową samochodu marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował H. S.. W momencie kontroli przewoźnik wykonywał przewóz regularny osób na trasie Kielce - Morawica. Kontrolowany pojazd był obserwowany po trasie przejazdu od miejscowości Kielce, co udokumentowano za pomocą wideorejestratora. Kierowca do kontroli drogowej okazał dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny wraz z ubezpieczeniem OC pojazdu, wypis nr 01 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Kielce - Morawica wraz z rozkładem jazdy do tego zezwolenia. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. W związku z powyższym organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydał ww. decyzję, której podstawę faktyczną stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Strona wywiodła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), w szczególności art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20 i art. 20a ust. 1 tej ustawy, a nadto wyjaśnił, że stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Zgodnie z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Przy czym organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i regulacja wynikająca z art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie w decyzji jako "Kpa", na mocy art. 189a § 2 pkt 1 kpa, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 Kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa Kpa. W świetle powołanych przepisów prawa organ odwoławczy wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej przewoźnik zatrzymywał się poza wyznaczonymi przystankami na linii regularnej Kielce - Morawica z godz. 6:05. Powyższe potwierdza protokół kontroli drogowej z dnia 13 czerwca 2017 r. nr [...] oraz materiał filmowy na płycie CD uzyskany dzięki wykorzystaniu nagrania z wideorejestratora. Na nagraniu widać, że przewoźnik zatrzymał się na przystanku na ul. Ściegiennego/piekamia w Kielcach (materiał filmowy godz. 6:25:24) w celu wysadzenia jednego pasażera, a według rozkładu jazdy kurs z godz. 6:05 na trasie Kielce - Morawica odbywa się z pominięciem tego przystanku. Ponadto w miejscowości Piaseczna Górka przy skrzyżowaniu z Osikową (materiałów filmowy godz. 6:29:40) auto[...] zatrzymał się poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem celem wysadzenia jednego pasażera, a także w miejscowości Morawica na ul. Spacerowej przed szpitalem (materiał filmowy godz. 6:34:05) auto[...] zatrzymał się poza wyznaczonym przystankiem i wysadził pięciu pasażerów. Materiał filmowy jednoznacznie potwierdza, w ocenie organu, że w tych miejscach kierowca zatrzymał auto[...] , aby umożliwić pasażerom opuszczenie auto[...] u mimo, iż nie są one wyznaczone jako przystanki na trasie Kielce - Morawica z godz. 6:05. W miejscowości Piaseczna Górka i Morawica kierowca zatrzymał się w miejscu, gdzie nie ma żadnego oznaczenia, iż w tym miejscu znajduje się przystanek, gdzie pasażerowie mogą bezpiecznie opuścić auto[...] . Powyższe potwierdza również protokół kontroli drogowej, który - jak wyjaśnił organ - mimo, że nie został podpisany przez kontrolowanego, jest takim samym dowodem jak pozostałe. W dniu kontroli kierowca zatrzymał się zatem i wysadził pasażerów poza przystankami wyznaczonymi przez rozkład jazdy, będący załącznikiem do zezwolenia nr 0000353 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie Kielce – Morawica. Dodatkowo organ zauważył, że dokumentacja zdjęciowa auto[...] u zrobiona w trakcie kontroli drogowej wskazuje, iż w autobusie w widocznym miejscu w pobliżu kierowcy znajduje się przyczepiona kartka z napisem "zatrzymuje się na wszystkich przystankach". Taka informacja sugeruje, że kierowca zatrzymuje się na każdym przystanku, jaki będzie na wyznaczonej trasie, a nie tylko na przystankach wyznaczonych w rozkładzie jazdy. Nadto organ odwoławczy zauważył, że określone w art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają nie dłużej niż 14 dni, ale w przypadku skarżącego nie zaszły okoliczności pozwalające na zmianę trasy. Organ I instancji prawidłowo więc, jak ocenił organ II instancji, zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem określonej w zezwoleniu trasy lub wyznaczonych przystanków, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy. Organ ten wyjaśnił nadto, w odpowiedzi na twierdzenia odwołania, że fakt, iż kierowca nie widział jadącego za nim samochodu Inspekcji nie ma tutaj znaczenia. Materiał filmowy w sposób niepodważalny potwierdza wysadzanie przez kierowcę pasażerów poza wyznaczonymi przystankami, a na nagraniu widać również tablicę rejestracyjną pojazdu [...]. Ponadto podczas przeprowadzonej kontroli kierowca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do protokołu, a takie prawo mu przysługuje i jest to najbardziej właściwy moment do zweryfikowania ewentualnych nieścisłości. Jednak w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych taka okoliczność nie pozbawia protokołu mocy dowodowej. Protokół odpowiadający wymaganiom art. 68 Kpa, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, czyli protokół z kontroli drogowej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, a kary pieniężne za naruszenia powstałe na gruncie ustawy o transporcie drogowym są określone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S., zaskarżając powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wniósł o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. Podniósł, że materiał filmowy nie może potwierdzać popełnienia stwierdzonego przez organy naruszenia, bo do niego nie doszło, a za skarżącym nie jechał żaden pojazd Inspekcji Transportu Drogowego. Gdyby dopuścił się on naruszenia i zatrzymał się na przystanku Ściegiennego/piekarnia, wówczas zostałby zatrzymany. Zarzucił, że materiał filmowy nie można uznać za dowód w sprawie, gdyż nie potwierdza, że skarżący zatrzymał się na przystanku Ściegiennego/piekarnia, podczas gdy faktycznie zatrzymał się na przystanku Ściegiennego/Jawornia, a ten ma wyznaczony w rozkładzie jazdy. Strona podniosła również, że zatrzymała się w miejscowości Piaseczna Górka na wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystanku. Pojazd ITD. nie jechał, w jego opinii, za skarżącym, skoro nie został zatrzymany, wysadzając pasażera w tej miejscowości. Zatrzymano go dopiero w Morawicy, gdzie omyłkowo skręcił w lewo w ul. Spacerową i został zatrzymany przez inspektorów, gdy chciał zawrócić. Wtedy dwóch pasażerów opuściło pojazd. Odmówił więc podpisania protokołu, bo naruszenia są bezpodstawne. Inspektor również nierzetelnie podał treść zamieszczonej w auto[...] ie kartki dotyczącej zatrzymywania się na przystankach. Powyższe, jak dodała nadto strona, jest wynikiem donoszenia na skarżącego przez konkurencyjnego przewoźnika. Skarżący opisał zachowanie N. K., który chce doprowadzić skarżącego do rezygnacji z prowadzenia działalności. Podniósł, że przedstawił dowody wskazujące na zastosowanie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności i dowody nie wskazują na popełnienie naruszenia, na które nie miał wpływu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. skarżący poparł skargę i oświadczy, że nie oglądał nagrania z wideorejestratora. Tego dnia wykonywał kurs z godz. 6.05, ale żaden samochód Inspekcji za nim nie jechał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga H.a S.ego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Bezspornie H. S. prowadząc działalność gospodarczą pn. H. S. Przewóz Osób "[...] " w Kielcach wykonuje przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym. Nie było sporu co do tego, że w dniu 13 czerwca 2017 r. skarżący osobiście wykonywał kurs z godz. 6.05 na linii Kielce-Morawica auto[...] em nr rej. TK0216G. Przewoźnik kwestionuje, że doszło do stwierdzonych w trakcie przeprowadzonej tego dnia kontroli naruszeń oraz że przewóz ten został zarejestrowany przez kontrolujących za pomocą wideorejestratora. Wyjaśnić zatem należy, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad określonych w art. 18b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. powoływanej dalej jako "ustawa"), w szczególności zgodnie z zasadą, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy). Jednocześnie art. 18b ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. W myśl art. 92a ust. 1 ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10000 zł za każde naruszenie. Stosownie do załącznika do ustawy nr 3 poz. 2.2.3., wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu drogowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków zagrożone jest grzywną w wysokości 3000 zł. Skarżący został ukarany karą w powyższej wysokości, albowiem w dniu 13 czerwca 2017 r., wykonując kurs z godz. 6.05 na linii regularnej Kielce – Morawica, po pierwsze, wysadził pasażera na przystanku Ściegiennego/Piekarnia, a według rozkładu jazdy kurs z godz. 6:05 na ww. trasie odbywa się z pominięciem tego przystanku i po drugie, zatrzymywał się poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy w miejscowościach Piaseczna Górka i Morawica, gdzie wysadził pasażerów, nadto było to w miejscach, gdzie nie ma żadnego oznaczenia, iż znajduje się tam przystanek, gdzie pasażerowie mogą bezpiecznie opuścić auto[...] . Wbrew twierdzeniom strony, za autobusem skarżącego w dniu 13 czerwca 2017 r. podążał pojazd inspekcji transportu drogowego. W trakcie kontroli prawidłowości wykonywania ww. kursu przez przewoźnika kontrolujący zarejestrowali nagranie za pomocą wideorejestratora. Na podstawie nagrania znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, z którym Sąd wnikliwie się zapoznał, stwierdzić należy, że potwierdza ono ustalenia zawarte w protokole z kontroli sporządzonym w dniu 13 czerwca 2017 r. po zatrzymaniu autobusu, którym kierował skarżący. Potwierdza ono, że tego dnia, wykonując kurs z godz. 6.05, obserwowany auto[...] zatrzymał się na przystanku na ul. Ściegiennego, który, jak wskazuje szczegółowa analiza oznaczeń i zabudowań przy tej ulicy, nie był przystankiem Ściegiennego/Jawornia (na którym zatrzymał się później), a przystankiem wcześniejszym. Wykonując kurs o godz. 6.05 przewoźnik, zgodnie z rozkładem jazdy znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, może zabierać i wysadzać pasażerów na ul. Ściegiennego, wykonując kurs z godz. 6.05, wyłącznie na przystanku Ściegiennego/Jawornia, a nagranie potwierdza, że na ul. Ściegiennego z auto[...] u wysiadł pasażer na przystanku wcześniejszym niż przystanek Ściegiennego/Jawornia. Odtwarzając omawiane nagranie, Sąd zweryfikował również ustalenia z kontroli drogowej dotyczące wysadzania przez skarżącego pasażerów w miejscowościach Piaseczna Górka i Morawica. W pierwszej z tych miejscowości, z kontrolowanego pojazdu w miejscu, które w ogóle nie było oznaczone jako przystanek, wysiadł jeden pasażer. Skarżący zasygnalizował zjazd na pobocze, gdy tylko pojazd się zatrzymał i pasażerka wysiadła, ruszył w dalszą trasę. Natomiast w miejscowości Morawica, po wykonaniu skrętu w lewo i pokonaniu przez auto[...] pewnego odcinka drogi od miejsca wykonania manewru skrętu, z auto[...] u wysiadło 5 osób, po czym autobus rozpoczął manewr zawracania. Wówczas auto[...] został zatrzymany przez pojazd, w którym znajdował się wideorejestrator i po bezpiecznym zaparkowaniu obu pojazdów nagranie zostało zakończone. Jak potwierdza nagranie, przebieg ruchu kontrolowanego pojazdu (czas jazdy, prędkość i długość pokonanego odcinka drogi) nie wskazuje, aby skręt auto[...] u w lewo (z ustaleń kontroli zweryfikowanych przez Sąd mapą wynika, że w ul. Spacerową) był spowodowany omyłką, a opuszczenie autobus u przez pasażerów wynikało z zatrzymania pojazdu do kontroli drogowej. Zarejestrowany materiał filmowy stanowi więc dowód nie tylko potwierdzający okoliczność przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, ale pozwala zweryfikować prawidłowość dokonanych w jej wyniku ustaleń faktycznych, w szczególności tych zawartych w protokole z kontroli drogowej z dnia 13 czerwca 2017 r. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczące możliwości rejestracji wideorejestratorem i przebiegu kursu z godz. 6.05 w dniu 13 czerwca 2017 r. nie zasługują więc na uwzględnienie, a przy tym zaznaczyć należy, że mogą one być skutkiem niezapoznania się skarżącego z tym nagraniem, co strona potwierdziła na rozprawie. Treść nagrania koreluje z ustaleniami zawartymi w sporządzonym protokole z kontroli nr [...]. Dowody te wespół z dowodami z dokumentów, w szczególności w postaci zezwolenia nr [...] wraz z rozkładem jazdy pozwalają na wnioskowanie, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie przeanalizowały dowody zebrane w toku postępowania, poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne w oparciu o te dowody, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć w sprawie w obu instancjach. W kwestii dopuszczenia jako dowód w sprawie przedmiotowego materiału filmowego z wideorejestratora, Sąd zwraca uwagę na art. 75 k.p.a., stosownie do którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Konfrontując omawiany dowód z pozostałymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować jego wiarygodność. Odnośnie zaś protokołu z kontroli, którego podpisania odmówił skarżący, nie wskazując powodów tej odmowy, wskazać należy, że sama odmowa podpisania protokołu przez osobę kontrolowaną nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2016 r., III SA/Kr 668/16, lex nr 2151324). Sąd nie dostrzegł powodów do odmowy przyznania temu dokumentowi mocy dowodowej, potwierdza on przeprowadzenie kontroli drogowej w dniu 13 czerwca 2017 r. i stanowi dowód dokonanych w nim ustaleń faktycznych. Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organy art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Stosownie do wymogu art. 10 § 1 k.p.a., w pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. (do którego załączono kopię ww. protokołu kontroli) skarżący został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania, w którym to zawiadomieniu pouczono go między innymi o treści art. 92c ustawy oraz wezwano do przedstawienia okoliczności i dowodów, o których mowa w tym przepisie. Takich okoliczności i dowodów wskazujących na istnienie przesłanek egzoneracyjnych strona nie przedstawiła. W piśmie wyjaśniającym z dnia 9 lipca 2017 r. skarżący podniósł argumenty, które potem powielił w odwołaniu i skardze, a które z podniesionych wyżej powodów nie mogły uwolnić go od odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie wskazanych na wstępie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przy czym zauważyć należy, że podnoszona przez skarżącego w tym piśmie i w skardze trudna sytuacja materialna i zdrowotna nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Również zawarte w skardze zarzuty dotyczące zachowania się innego konkurencyjnego przewoźnika nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący trzykrotnie naruszył wskazane na wstępie przepisy i obowiązujący go rozkład jazdy, stanowiący część udzielonego mu zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Kielce – Morawica, za co został ukarany jedną karą pieniężną w wysokości 3000 zł. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.