II SA/Ke 802/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza,, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Mrozicka-Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] znak: [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania L. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] znak: [...] nakazującą inwestorowi L. W. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 3,5 x 5,0 m dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego w poziomie jego piwnic na posesji przy ul. K. w K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując przepis art. 3 ust. 6, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 - 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wskazał, iż budowa przedmiotowego budynku wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ II instancji za prawidłowe uznał postępowanie administracyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., który zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wstrzymał prowadzone przez L. W. roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w przepisie art. 48 ust. 3 w/w ustawy. Organ wskazał, iż przedmiotowe postanowienie organu I instancji, wysłane pocztą do L. W., powróciło do organu I instancji po dwukrotnym awizowaniu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie" i zostało jeszcze raz nadane pocztą do adresata przez organ I instancji, przy czym ponownie powróciło do organu I instancji jako nie podjęte w terminie - pomimo dwukrotnego awizowania przez pocztę. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone inwestorowi zgodnie z przepisami k.p.a. i ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu skutkami prawnymi, z których jednym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ II instancji podkreślił fakt, iż L. W. brał udział w oględzinach, podczas których złożył oświadczenie w sprawie, tak więc wiedział, iż toczy się z jego udziałem postępowanie administracyjne dotyczące wykonanej przez niego samowoli budowlanej. Organ podkreślił, iż skoro inwestor nie wykonał w określonym terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] to orzeczenie nakazu rozbiórki jest prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł L. W. zarzucając, że pomieszczenie gospodarcze wykonał w 1996 r. poprzez zabudowę istniejącego wcześniej tarasu. Podniósł także, iż organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Wskazał, iż zgłosił do Urzędu Miasta projekt budynku gospodarczego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumenty poświadczające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te jednak zostały mu skradzione. Skarżący zarzucił nadto, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że nie ma znaczenia, iż budynek został wybudowany w 1996 r., bowiem definicja budowy zawarta w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994r. pozostawała niezmieniona od dnia 01.01.1995r. do dnia 11.07.2003r., obejmując swym zakresem zarówno odbudowę, rozbudowę, nadbudowę jak i przebudowę obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym kontroli dokonuje na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym sformułowana została w/w przepisie w postaci dwóch obowiązków prawnych nałożonych na organy administracji publicznej. Pierwszym z nich jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, drugim zaś - umożliwienie stronom wypowiedzenia się, co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji ( por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005r. - Komentarz do art.10). W fazie wszczęcia postępowania administracyjnego uprawnienia strony, gwarantowane przez zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. obejmują m.in. prawo do zawiadomienia o fakcie wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). Zatem by strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Nadmienić należy, że przedmiotem zawiadomienia będzie więc wyraźna informacja skierowana do strony o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Ustawodawca nie określa formy zawiadomienia, przy czym należy przyjąć, że ze względu na zasadę pisemności wyrażoną w art. 14 k.p.a. powinna to być z reguły forma pisemna. Dopuszczalna jest także forma ustna, z zachowaniem jednakże wymogów określonych w art. 67 §1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie otrzymał żadnego zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego - co stanowi obrazę art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Akta postępowania nie zawierają również żadnych dowodów by skarżący był ustnie informowany o fakcie wszczęcia postępowania. Nie sposób również przyjąć (wbrew stanowisku organu), by za zawiadomienie o wszczęciu postępowania uznać protokół z oględzin z dnia 03.03.2004 r., jeśli zważyć, że protokół wzmianki takiej nie zawiera, a zawiadomienie zawarte w aktach sprawy informuje o wszczęciu postępowania w dniu [...]. Wykazane wyżej naruszenie przepisów art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. stanowi kwalifikowaną wadę procesową stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organy naruszyły również przepis prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż skarżący nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji, pomimo prawidłowego jego doręczenia. Wbrew stanowisku organów, nie sposób uznać, by postanowienie organu I instancji z [...] zostało skutecznie doręczone skarżącemu, ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami prawnymi, z których jednym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Co prawda organ nie wskazał konkretnego przepisu k.p.a. uzasadniającego takie stanowisko, jednak z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż przy doręczeniu przedmiotowego postanowienia została zastosowana przez organy przewidziana w art. 44 k.p.a. konstrukcja tzw. doręczenia zastępczego. W związku z powyższym należy podnieść, iż przesłanką zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a i 43 k.p.a. Przyjąć należy, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma w domu bądź w miejscu pracy. Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy jak i sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż przy doręczaniu w/w postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wyczerpano określoną w art. 44 k.p.a. procedurę. Ponadto wskazać należy, iż przesłanką skuteczności dokonania doręczenia zastępczego zgodnie z treścią przepisu art. 44 k.p.a. jest wymóg dokonania odpowiedniego zawiadomienia o sposobie, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Powołany przepis nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia obowiązek umieszczenia go w określonych miejscach. W pierwszej kolejności ma to nastąpić w oddawczej skrzynce pocztowej. Dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe (np. adresat nie posiada oddawczej skrzynki pocztowej), zawiadomienie umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA 1722/97, LEX nr 45642 "jeżeli zwrotne poświadczenie odbioru pisma, zawierające informacje o czynnościach doręczającego, nie zostało wypełnione, doręczenia nie można uważać za dokonane w trybie art. 44 k.p.a." Stanowisko to NSA potwierdził w wyroku z dnia z dnia 20 marca 2002 r., II SA/Gd 2552/99, LEX nr 76110. Orzeczenie to stanowi zarazem rozwinięcie poglądu zgodnie z którym jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane ( por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460). Ponadto w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą skargę, iż obowiązkiem organu jest należyte zbadanie, czy przesyłka została prawidłowo doręczona, tak jak stanowią to przepisy art. 42-44 k.p.a. ( por. np. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 1997.05.28 I SA/Gd 23/97 LEX nr 30598 ). Jak wynika z akt sprawy, na zwróconych przez pocztę kopertach, 21 zawierających w/w postanowienie oraz dołączonych do nich zwrotnych poświadczeń odbioru brakuje adnotacji doręczyciela o miejscu pozostawienia zawiadomienia, oraz terminie, miejscu i sposobie odebrania przesyłki przez skarżącego. Jedyną informacją jest zamieszczona na kopertach adnotacja "mieszkanie zamknięte". Wobec powyższego stanowisko organów w zakresie skuteczności doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. znak [...] z dnia [...] nie znajduje oparcia w powołanych wyżej przepisach. Wskazać należy, iż wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest determinowane niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w przepisie art. 48 ust. 3 tej ustawy. W związku z powyższym, skoro nie zostały zachowane wymogi skutecznego doręczenia postanowienia z dnia [...], to wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji narusza przepis art. 48 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1pkt.1 lit. a i b i art. 135 ustawy p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt. III wyroku znajduje oparcie w art. 152 tej ustawy. Orzekając ponownie, organ I instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.