II SA/Ke 802/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XLIV/250/05 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Gminy Obrazów podjęła, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sandomierzu, uchwałę nr XLIV/250/05 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008). W § 26 ust. 1 uchwały stwierdzono, że: "Na tereny użytku publicznego psy mogą być wprowadzane wyłącznie na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel (opiekun) możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, domagając się stwierdzenia nieważności cyt. wyżej regulacji (wskazanej – prawdopodobnie omyłkowo – jako § 26 pkt 1 uchwały). W tym zakresie skarżący wskazał na rażące naruszenie prawa tj. § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r. poz. 283) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy – poprzez zamieszczenie w zakwestionowanym przepisie zapisu regulującego materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że przedstawione w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza art. 4. W tym zakresie strona powołała się na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższa problematyka została bowiem uregulowana w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, która w art. 10a zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (ust. 3) z zastrzeżeniem, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Natomiast judykatura wskazuje, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że z chwilą wejścia w życie uchwały z dnia 27 marca 2013 r. nr XIV/52/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała straciła moc obowiązującą. Natomiast aktualnie obowiązuje uchwała Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki nr XII/65/2017 z dnia 30 stycznia 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki – który określa również obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Gminy Obrazów. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie gdyż zaskarżona uchwała nie występuje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W pierwszej kolejności należy podnieść, że za niezasadny należało uznać argument podniesiony w odpowiedzi na skargę - jako mający skutkować jej oddaleniem - w postaci uchylenia zaskarżonej uchwały na skutek późniejszego uchwalenia stosownych regulaminów przez Ekologiczny Związek Gmin Dorzecza Koprzywianki, do którego Gmina Obrazów przystąpiła. Zauważyć należy, iż zaskarżenie uchwały organu samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jak już wskazano wyżej, kontrola sądowa polega na ocenie legalności aktu prawa miejscowego i dokonywana jest według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia aktu. Kontrola ta, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakwestionowany w niniejszym przypadku przez Prokuratora zapis skarżonej uchwały został podjęty w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 26 ust. 1 uchwały zapisano zatem, że: "Na tereny użytku publicznego psy mogą być wprowadzane wyłącznie na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel (opiekun) możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Po pierwsze, co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przywołany powyżej przepis § 26 ust. 1 uchwały został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "u.o.z.", zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Rację ma Prokurator, że treść zaskarżonego § 25 ust. 3 załącznika do uchwały modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Rada gminy nie jest ponadto upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa (czy innych zwierząt) na smyczy czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że kwestionowany zapis posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca mało uczęszczanego". Mając zatem na uwadze powyższe i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.