II SA/Ke 804/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi G. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2017r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 18 września 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. i M. małż. Z., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 maja 2017 r., znak: [...], negatywnie opiniującą wstępny projekt podziału działek nr ewid.: 3/5, 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, 3/10, 3/11, 3/12 położonych w obrębie J. gm. S.. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 2 marca 2017 r. małżonkowie Z. wystąpili o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału ww. działek, wyjaśniając, że nowopowstałe działki nr ewid. 3/18, 3/21, 3/24, 3/27, 3/30, 3/33, 3/35, 3/37 będą przeznaczone na drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 93 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn") w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, natomiast działki nr 3/17. 3/19, 3/20, 3/22, 3/23, 3/25, 3/26, 3/28, 3/29, 3/31, 3/32, 3/34, 3/36, 3/38 powstaną jako działki wydzielone zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętym uchwałą Rady Gminy z dnia 27 listopada 2013 r., nr [...]. Działki te zgodnie z § 10 ust. 2 i § 8 ust. 3 pkt 10 ww. planu znajdują się na terenie zieleni nieurządzonej. W piśmie z dnia 31 marca 2017 r. wnioskodawcy podali, że wstępny projekt podziału dotyczy terenu rolnego, a jego celem jest utworzenie dojazdu po działkach o pow. mniejszej niż 0,3000 ha, które będą stanowić wewnętrzną drogę dojazdową w gospodarstwie rolnym. Poprzez powstałe działki, działka nr 3/4 będzie miała dostęp do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 22 maja 2017 r. W odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, że ich zamiarem jest wydzielenie drogi wewnętrznej, do której mają prawo zgodnie z art. 93 ust. 3a ugn. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ugn podział powodujący wydzielenie działki położonej na obszarze rolnym lub leśnym o pow. poniżej 0,3000 ha jest dopuszczalny tylko w sytuacji, gdy działka wydzielona zostanie przeznaczona na powiększenie działki sąsiedniej, bądź zostanie dokonana regulacja granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Wymogu dotyczącego powierzchni nie stosuje się do podziałów, o których mowa w art. 95 ugn. Organ wskazał, że działki objęte wstępnym projektem podziału położone są na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZR – tereny zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki i pastwiska, tereny zieleni łęgowej, zadrzewienia śródpolne oraz tereny upraw polowych pełniące ważną rolę w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. Na ww. obszarze obowiązuje zakaz zabudowy, przy czym dopuszczono realizację m.in. dojazdów nie wydzielonych w planie, zatok postojowych, dojść pieszych, ścieżek rowerowych i konnych (§ 10 ust. 2 pkt 1 lit. b). Wobec powyższego organ uznał, że przedmiotowe działki przeznaczone są w planie miejscowym na cele rolne. Ponadto, z ewidencji gruntów wynika, że działki nr 3/5, 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, 3/10, 3/11 stanowią łąki trwałe i grunty orne, natomiast działka nr 3/12 to grunty rolne zabudowane i grunty orne. W konsekwencji, zdaniem organu, podział ww. działek jest dopuszczalny, o ile powstaną działki nie mniejsze niż 0,3000 ha, ponieważ nie został spełniony żaden z warunków, o których mowa w art. 93 ust. 2a i art. 95 ugn. Odnosząc się do treści art. 93 ust. 3a ugn organ stwierdził, że w sytuacji gdy w wyniku podziału miałyby powstać działki pod drogi wewnętrzne, jak i inne działki na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne, to te inne działki powinny spełniać wymogi dotyczące powierzchni 0,3000 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. i M. małż. Z. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 93 ust. 1 ugn w zw. z postanowieniami planu miejscowego gminy S. przez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie art. 93 ust. 2a ugn, mimo że zgodnie z postanowieniami planu miejscowego działki skarżących położone są na terenie oznaczonym symbolem ZR – zieleni nieurządzonej, a nie na terenach rolnych ("R") czy leśnych ("ZL"), a podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu; 2. art. 93 ust. 2a w zw. z art. 93 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w wyniku podziału wyłącznie działka wydzielona pod drogę może mieć powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu stwierdzono, że tereny zieleni nieurządzonej nie są obszarem przeznaczonym w planach miejscowych na cele rolne i leśne w rozumieniu art. 93 ust. 2 ugn. W planie gminy S. dopuszczono zaś na terenach zieleni nieurządzonej realizację dojazdów nie wydzielonych w planie. Dodatkowo podniesiono, że celem projektowanego podziału jest zapewnienie działkom dostępu do drogi publicznej, a zatem dyspozycja art. 93 ust. 3 również nie stoi podziałowi na przeszkodzie. Na koniec skarżący nie zgodzili się z przedstawioną przez organ interpretacją art. 93 ust. 3a ugn. Ich zdaniem prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że "działkami projektowanymi do wydzielenia" są zarówno działka pod przyszłą drogę wewnętrzną, jak i ta część działki, która zachowuje swoje dotychczasowe przeznaczenie. Świadczy o tym użyta przez ustawodawcę liczba mnoga. W konsekwencji przyjęcia interpretacji odmiennej, mianowicie, że "działkami projektowanymi do wydzielenia" mogą być wyłącznie działki, przez które przebiegać ma droga wewnętrzna, do podziału w ogóle nie mogłoby dojść, bo w jego wyniku nie powstają "działki", ale "działka" o pow. mniejszej niż 0,3000 ha. Zdaniem skarżących dopuszczenie możliwości powstania działki o pow. mniejszej niż 0,3000 ha jest konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę jako wartości nadrzędnej umożliwienia skomunikowania działek drogami wewnętrznymi – nad wartością polegającą na zapobieganiu nadmiernemu rozdrobnieniu nieruchomości. Ponadto, ograniczenie możliwości podziału działek jest wyjątkiem od konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności, a więc powinno być interpretowane wąsko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Kwestie związane z podziałami nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "ugn". Zgodnie z art. 92. ust. 1 tej ustawy, przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z kolei art. 93 ust. 1 ugn stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 (ust. 2a zd. 1 i 3). Unormowanie powyższe ustanawia generalną zasadę, że w przypadku funkcjonowania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości jest możliwy pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu. Niezależnie jednak od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić tylko w celach wymienionych w art. 95 ugn, który to przepis w niniejsze sprawie nie ma zastosowania. Dodatkowo, warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (art. 93 ust. 3a ugn). W rozpoznawanej sprawie wszystkie działki projektowane do podziału znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2013 r., nr [...], na terenach zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym oznaczonych na rysunku planu symbolem ZR, z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, tereny zieleni łęgowej, zadrzewienia śródpolne oraz tereny upraw polowych, pełniące ważną rolę połączeń w systemie węzłów i korytarzy ekologicznych. W obszarze terenów zieleni nieurządzonej obowiązuje zakaz zabudowy, przy czym dopuszcza się możliwość realizacji m.in. dojazdów nie wydzielonych w planie (§ 10 ust. 2 pkt 1 lit. b). Sam powyższy zapis nie stanowiłby więc przeszkody dla realizacji drogi wewnętrznej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają jednak opisane powyżej regulacje ustawowe. Rozstrzygnięcia wymaga najpierw, czy projektowane do podziału działki znajdują się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Jeśli nie, to nie ma podstaw do stosowania ograniczeń wynikających z art. 93 ust. 2a ugn. W przeciwnym razie rozstrzygnięcia wymaga, czy w wyniku podziału oprócz działek wyodrębnionych pod drogi wewnętrzne można wyodrębnić działki zachowujące swoje dotychczasowe przeznaczenie na cele rolne o pow. mniejszej niż 0,3000 ha. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podziela argumentacji skarżących, że działki projektowane do podziału nie znajdują się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne. Istotnie, prawodawca gminny wyznaczył inne tereny jako tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem R, z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy, jednak nie oznacza to, że żadne inne tereny nie są przeznaczone na cele rolne w rozumieniu art. 93 ust. 2a ugn. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał, że chodzi o obszary "przeznaczone na cele" rolne i leśne, nie zaś o obszary wyznaczone jako tereny rolne i leśne. Nie można więc abstrahować od faktycznego przeznaczenia danego terenu. W analizowanym planie miejscowym jako podstawowe przeznaczenie terenów ZR ustalono łąki i pastwiska, tereny zieleni łęgowej, zadrzewienia śródpolne oraz tereny upraw polowych, tj. przeznaczenie mające charakter ewidentnie rolny. Wedle załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) do gruntów rolnych zalicza się m.in. łąki trwałe i pastwiska trwałe. Z ewidencji gruntów wynika zaś, że działki nr 3/5, 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, 3/10 i 3/11 stanowią łąki trwałe i grunty orne, natomiast działka 3/12 – grunty rolne zabudowane i grunty orne. Trudno więc zasadnie twierdzić, że tereny oznaczone jako ZR nie są w analizowanym planie miejscowym przeznaczone na cele rolne. Skoro tak, to podział nieruchomości znajdujących się na terenach zieleni nieurządzonej podlega ograniczeniom wynikającym z art. 93 ust. 2a ugn, w tym warunkowi dotyczącemu wydzielenia działki o pow. mniejszej niż 0,3000 ha. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w wyniku projektowanego podziału powstałyby działki o pow. mniejszej niż 0,3000 ha, i to zarówno jeśli chodzi o nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, jak i nowopowstałe działki, które zachowają swoje dotychczasowe przeznaczenie jako tereny zieleni nieurządzonej. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że ustawodawca dopuścił możliwość wydzielenia na obszarach przeznaczonych na cele rolne działek o pow. poniżej 0,3000 ha, zachowujących swoje dotychczasowe przeznaczenie. Świadczy o tym treść art. 93 ust. 3a interpretowana łącznie z dyspozycją art. 93 ust. 2a ugn. W ust. 2a ustawodawca wyraźnie zakazał, dopuszczając dwa wyjątki, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, podziału powodującego wydzielenie "działki" gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W ust. 3a wskazał natomiast, że ww. warunku nie stosuje się do "działek" gruntu projektowanych do wydzielenia pod "drogi wewnętrzne". W przepisie tym forma liczby mnogiej odnosi się działek pod drogi wewnętrzne, również użytych w liczbie mnogiej, nie zaś do innych działek powstałych w wyniku podziału. Omawiana regulacja, jako wyjątek od zasady określonej w ust. 2a musi być intepretowana ściśle i w powiązaniu z ogólną regułą, że w wyniku podziału nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne i leśne nie może powstać działka o pow. mniejszej niż 0,3000 ha. W realiach niniejszej sprawy niedopuszczalny jest więc podział, w wyniku którego obok działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną powstanie działka zachowująca dotychczasowe przeznaczenie jako teren zieleni nieurządzonej (cel rolny) o pow. mniejszej niż 0,3000 ha. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami posługuje się pojęciem "podział nieruchomości", nie zaś pojęciem "podział działki ewidencyjnej". W sprawie istnieje jedność podmiotowa po stronie właścicieli i w tym znaczeniu wymienione w projekcie podziału działki ewidencyjne stanowią jedną nieruchomość rolną (art. 461 kc), która bezspornie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.