II SA/Ke 809/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 809/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających, wsparcia specjalnego, płatności cukrowej oraz płatności do pomidorów w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego lub śmierci rolnika lub następstwa prawnego innego niż śmierć, które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji na rok 2012. W motywach skargi organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek A. M. o przyznanie płatności na rok 2012. A. M. zmarła w dniu 29 maja 2012 r., co potwierdza skrócony odpis aktu zgonu przedłożony w dniu 11 czerwca 2012 r. Biurze Powiatowym ARiMR w P.. Łącznie z aktem zgonu został przedłożony odręczny testament A. M. z dnia 23 kwietnia 2012 r. oraz oświadczenie K. M. dotyczące renty strukturalnej. K. M. w dniu 14 czerwca 2012 r. w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w P. złożył oświadczenie, iż został poinformowany o konieczności złożenia wniosku o przejęcie płatności przysługujących A. M., zasadach dotyczących przejęcia tych płatności oraz, że "termin złożenia wniosku to siedem miesięcy i czternaście dni od uprawomocnienia wyroku sądu". Na okoliczność poinformowania K. M. o zasadach przejęcia płatności w dniu 14 czerwca 2012 r., została sporządzona notatka służbowa w której zawarto informację, iż spadkobierca nie będzie przejmował ewentualnych płatności ze względu na pobieranie renty strukturalnej. W dniu 16 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęło prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po A. M., zaś w dniu 24 maja 2013 r. wpłynął wniosek K. M. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 (w przypadku śmierci rolnika) oraz oświadczenie M. M. o wyrażeniu zgody na wstąpienie K. M. na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności, o które wnioskowała A. M. Organ, rozpatrując zażalenie wniesione przez K. M. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 28 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania przywołał przepisy art. 3 ust 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 2, ust. 4 pkt 2, ust. 5, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm. dalej "ustawa") oraz przepis art 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t.) dalej k.p.a. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na przekroczenie terminu przewidzianego w art. 22 ust. 2 ustawy, dotyczącego składania wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika. Termin siedmiomiesięczny do złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, zgodnie z art. 22 ust. 9 ustawy, nie podlega przywróceniu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy, płatności przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczy wniosek, spełnia warunki do przyznania płatności, a także złożył wniosek w terminie 7 miesięcy od otwarcia spadku, a więc zgodnie z art. 924 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-kodeks cywilny (Dz. U. 1964. nr 16, poz. 93 ze zm.) z chwilą śmierci spadkodawcy. W takiej sytuacji spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Do wniosku spadkobierca dołącza wymienioną w ustawie dokumentację niezbędną do wydania decyzji, w szczególności postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku oraz oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego właśnie spadkobiercy do postępowania o przyznanie płatności. Powołane uregulowanie stanowi zatem, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy spełniającego warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca ten w ustawowym terminie złoży stosowny wniosek wraz z dokumentacją. Brak jest podstaw, by przyjąć, że mogą być przedmiotem dziedziczenia płatności bezpośrednie, które jeszcze nie zostały przyznane w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że wniosek jest przede wszystkim wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją woli otrzymania płatności. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o przyznanie płatności w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Wniosek K. M. wpłynął w dniu 24 maja 2013 r., natomiast ustawowy termin na złożenie przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 29 grudnia 2012 r. Oznacza to, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem terminu i w sprawie znajduje zastosowanie przepis art 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do treści zarzutu udzielenia przez organ nieprawidłowej informacji o warunkach przyznania płatności organ podniósł, że K. M. własnoręcznym podpisem potwierdził, iż został poinformowany przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w P. o zasadach przyznawania płatności w przypadku śmierci spadkodawcy oraz o konieczności złożenia wniosku o przejęcie tych płatności w terminie 7 miesięcy. Ponadto został poinformowany, iż w ciągu czternastu dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o nabyciu spadku winien taki dokument przedłożyć w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w P.. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 14 czerwca 2012 r. wynika, iż w trakcie spotkania K. M. oświadczył, iż "nie będzie przejmował tychże płatności z powodu pobierania renty strukturalnej". Na powyższe postanowienie K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania: – art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprawidłowe pouczenie skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skutkowało bowiem pozbawieniem skarżącego możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności do gospodarstwa rolnego i spowodowało szkodę z powodu nieznajomości prawa, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność ustalenia, w jaki sposób strona została poinformowana o okolicznościach prawnych dotyczących rozpatrywanej sprawy. Uzasadniając zarzuty skargi, podniósł rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne pouczenie przez organ o okolicznościach prawnych, mających wpływ na prawa skarżącego. W toku prowadzonego postępowania zarówno w formie ustnej jak i pisemnej (notatka służbowa), skarżący został błędnie pouczony, że termin złożenia wniosku (o wstąpienie do postępowania w sprawie przyznania płatności na miejsce zmarłego rolnika) to siedem miesięcy i czternaście dni od uprawomocnienia wyroku sądu (str. 1 postanowienia). Takie pouczenie było niezgodne z treścią obowiązującego przepisu prawa, tj. art. 22 ust. 2 ustawy. Zgodnie z przytoczoną powyżej informacją skarżący sądził, że termin 7 miesięcy ma być liczony od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym rolniku. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane dopiero 28 lutego 2013 r. Skarżący złożył stosowny wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. 3 miesiące później. Gdyby skarżący posiadał prawidłowe informacje na temat terminu złożenia wniosku, nie doszłoby do jego przekroczenia. Uwzględniając wielkość gospodarstwa rolnego i wysokość dopłat za 2011 r. skarżący mógł liczyć na płatności w kwocie co najmniej 15.000 zł. Skarżący nie kwestionuje, że termin do złożenia przez niego wniosku istotnie upłynął dnia 29 grudnia 2012 roku (tj. 7 miesięcy do dnia śmierci A. M.), jednakże w jego ocenie - uchybienie to wynikało z błędnego pouczenia, dokonanego przez pracowników organu I instancji. Doszło zatem do naruszenia przez organ podstawowych zasad procedury administracyjnej: zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron postępowania o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.). Na potwierdzenie tezy, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznaje się działania organów administracji publicznej, które polega na przerzucaniu na obywateli negatywnych skutków nieznajomości prawa przez pracowników organu lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie przywołał pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r. sygn. akt III ARN 2/94. Sąd stwierdził, że niezgodne jest z zasadą zaufania do państwa i prawa, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa. Podniósł, że zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wymienione powyżej zasady na gruncie niniejsze sprawy zostały rażąco naruszone. Skarżący ponadto wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych wydane na kanwie podobnych stanów faktycznych przemawiające za zasadnością argumentacji skargi. W ocenie skarżącego, organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Biorąc pod uwagę zarzuty dotyczące błędnego pouczenia strony o przysługujących jej prawach, zasadnym było przeprowadzenie na tą okoliczność postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z przesłuchania strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów, w tym decyzji administracyjnych. Sąd administracyjny, kontrolując legalność aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, nie jest związany zarzutami jak i wnioskami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy podatkowe w sposób uprawniony, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły K. M. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania na 2012 rok płatności w sytuacji śmierci rolnika, która miała miejsce przed dniem doręczenia decyzji na ten rok. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. ustanawia generalną zasadę, iż postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu. Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Przepis ten stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 61 § 3 k.p.a. zasady, że postępowanie na żądanie strony zostaje wszczęte z datą doręczenia organowi żądania. Z przywołanego unormowania jednoznacznie wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku wszczęcia postępowania, nie zaś w sytuacji postępowania, które już się toczy. Stosownie do art. 18 ust.1 i ust. 2 ustawy wnioski o przyznanie płatności składane są co roku w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin do złożenia wniosków określony w art. 18 ust. 2 ustawy jest terminem nieprzekraczalnym i nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy). Konieczność sprawnego rozdzielania wsparcia wymaga bowiem dyscypliny czasowej w składaniu wniosków. Z akt sprawy oraz treści zaskarżonego postanowienia wynika, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przez A. M. w dniu 30 kwietnia 2012 r., a zatem w terminie określonym w art. 18 ust. 1 ustawy. Złożenie w terminie przez rolnika wniosku o przyznanie płatności wszczęło postępowanie w przedmiocie ich przyznania, lecz wnioskująca A. M. zmarła w dniu 29 kwietnia 2012 r., przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności. Przepis art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie przysługują spadkobiercy spełniającemu warunki określone w art. 22 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy, jeżeli spadkobierca wstąpi do toczącego się postępowania w terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy i spełni pozostałe warunki określone w art. 22 ust. 3-7 ustawy. Z powołanego uregulowania wynika zatem, że postępowanie o przyznanie płatności i wsparcia specjalnego w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy spełniającego warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca ten w ustawowym terminie złoży stosowny wniosek wraz z określoną w ustawie dokumentacją. Rozstrzygnięcia wymaga czy wniosek złożony przez spadkobiercę inicjuje nowe postępowanie w przedmiocie płatności, czy też daje możliwość kontynuowania postępowania wszczętego przez spadkodawcę i otrzymania dotacji w przypadku spełnienia wskazanych warunków. Zgodnie z unormowaniem art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy, postępowanie o przyznanie płatności lub wsparcia specjalnego prowadzone jest z wniosku zmarłego rolnika. Wniosek, o którym mowa w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy, jest wnioskiem spadkobiercy o przyznanie płatności w takim zakresie, w jakim ubiegał się o nie zmarły rolnik. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika stanowi z jednej strony czynność procesową, polegającą na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, a z drugiej strony jest czynnością prawa materialnego polegającą na wyrażeniu woli uzyskania w danym roku płatności, tych o które ubiegał się spadkodawca. Oznacza powyższe, że spadkobierca nie uruchamia nowego postępowania, ale składa wniosek w celu wstąpienia do postępowania zainicjowanego przez zmarłego rolnika. W tym postępowaniu podlega badaniu zachowanie terminu do złożenia wniosku przez spadkobiercę, a zatem skuteczność dokonanej czynności oraz spełnienie przez niego ustawowych warunków przyznania płatności lub wsparcia specjalnego. Wynik tego badania jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Regulacja przepisu art. 61a k.p.a., jak wskazano na wstępie, dotyczy wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcia), nie zaś etapu merytorycznego rozpoznania sprawy oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w sytuacji, gdy postępowanie zostało skutecznie zainicjowane na wniosek zmarłego rolnika i zawarł w nim rozstrzygnięcie merytoryczne w zakresie spełnienia warunku skutecznego złożenia wniosku przez K. M. jako spadkobiercy A. M. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, w którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego postanowienia z przyczyn formalnych powoduje, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni powyższe uwagi, przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 104 k.p.a. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 152 tej ustawy, iż nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. D.U. z 2013. poz.461) i art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1282) w zw. z częścią IV załącznika do ww. ustawy.