II SA/Ke 81/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej Zawichost z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr LXXII/423/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 4 kwietnia 2024 r. Rada Miejska Zawichost, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art.15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr LXXII/423/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach, stanowiąc: "§ 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Zawichost w wysokości: 1. 30,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. 2. 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Zawichostu. § 3. Traci moc Uchwała NR XLVII/258/2022 Rady Miejskiej Zawichost z dnia 5 maja 2022 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Zawichost. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w części (w zakresie § 1 ust. 1 i 2 uchwały) i zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.o.s.p. polegającym na skorzystaniu w § 1 i § 2 uchwały z terminu innego niż ustawowy, tj. "udział" zamiast "uczestnictwo" dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, który zezwala radzie na ustalenie jedynie wysokości ekwiwalentu, a nie określanie sposobu jego obliczania a nadto dokonanie niedopuszczalnej modyfikacji ustawy i zawężenie jej stosowania poprzez wskazanie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p stanowi, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczęta godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny i przysługuje on strażakowi ratownikowi OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że uwzględniając zarzuty zawarte w skardze Prokuratura, na sesji 29 stycznia 2026 r. Rada podjęła uchwałę nr XXV/159/26 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Mocą tej uchwały z obrotu prawnego została wycofana zaskarżona uchwała nr LXXII/423/24 Rady Miejskiej Zawichost z dnia 4 kwietnia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. W związku z powyższym - zdaniem organu - skarga stała się bezprzedmiotowa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r., II SA/Łd 203/21). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Zaprezentowane wyżej poglądy Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne kierując się nimi przy kontroli aktu objętego skargą. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 4 kwietnia 2024 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie: Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy m.in. podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że: 1. Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu stwarza niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślić raz jeszcze należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. 2. Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent dla strażaka ratownika oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25; wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępne j.w.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym czyni zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Z tego powodu uwzględniony został zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalną modyfikację sposobu naliczania ekwiwalentu określonego w ustawie. Rada Miejska Zawichost przekroczyła bowiem w § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zakres upoważnienia ustawowego i wprowadziła sprzeczne z ustawą zapisy, że ekwiwalent przysługuje za "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, naliczaną od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (w § 1 ust. 1) oraz za "każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym" (w § 1 ust. 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie na ustalenie wysokości ekwiwalentu, a nie na określenie sposobu jego obliczania. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że uchylenie uchwały z dnia 4 kwietnia 2024 r. w wyniku podjęcia uchwały nr XXV/159/26 Rady Miejskiej Zawichost z dnia 29 stycznia 2026 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, pozostaje bez znaczenia prawnego dla przeprowadzenia sądowej kontroli tej pierwszej uchwały, zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy uchwała z dnia 4 kwietnia 2024 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały (ex nunc). Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Miejską Zawichost 29 stycznia 2026 r. uchwały nr XXV/158/26 nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowo- administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.