II SA/Ke 815/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi Z. J., K. D., D. W., S. W., S. K., E. S., M. B., J. C., I. C., B. K., M. S., A. Z., K. M., S. C., M. M., M. S., T. Z., T. M., T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2012r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach obrębu ewidencyjnego o obszarze 753,9255 ha. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Właściciele gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym [...] wnieśli o wszczęcie postępowania scaleniowego gruntów położonych w tym obrębie. W uzasadnieniu wskazano, że grunty te znajdują się w uciążliwej szachownicy, a po przeprowadzonym scaleniu grunty będą odpowiadać wymogom racjonalnego rolniczego gospodarowania. Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia [...] Starosta, działając na podstawie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w ww. obrębie o powierzchni 753,9255 ha, wskazując przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych na dzień 30 listopada 2014r. Do postanowienie załączono wykaz uczestników scalenia. Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli [...], wskazując że zostali wprowadzeni w błąd podczas zbierania podpisów pod wnioskiem o przystąpieniu do scalenia. Zaznaczyli, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek przesunięcia lub pomniejszenia ich działek i tym samym nie wyrażają zgody na przeprowadzenie scalenia. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli również [...] J, jednakże – w przeciwieństwie do pozostałych skarżących – ich środek odwoławczy został rozstrzygnięty odrębnym postanowieniem o umorzeniu postępowania zażaleniowego z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało że niniejszej sprawy projektowany obszar objęty scaleniem wynosi 753,9255 ha i obejmuje obręb [...]. Z tego też względu w niniejszej sprawie, stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wystarczy że wniosek o przeprowadzenie scalenia obejmie powierzchnię gruntów powyżej 376,96275 ha. Warunek ten został spełniony, gdyż z ostatecznych ustaleń organu I instancji, zawartych w piśmie z dnia 21 września 2012r. wynika, że łączny obszar gruntów właścicieli, którzy podpisali wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego wynosi 438,11 ha. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że tylko 9 spośród 32 osób podpisanych pod zażaleniem złożyło wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego. Należy zatem uznać, że 9 osób [...], które uprzednio złożyło wniosek o przeprowadzenie scalenia, wniosek ten wycofało. Łączna powierzchnia gruntów tych osób, położonych w obrębie ewidencyjnym [...]wynosi tylko 24,22 ha. W rezultacie nawet po pomniejszeniu powierzchni gruntów wynikającej pierwotnie ze złożonego wniosku – o powierzchnię gruntów właścicieli, którzy wniosek wycofali – powierzchnia gruntów wskazana we wniosku nadal obejmuje ponad połowę projektowanego obszaru scalania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie Kolegium z dnia 24 września 2012r. wnieśli [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w lutym 2010r. urzędnicy Starostwa Powiatowego wraz z sołtysem miejscowości [...]zbierali podpisy pod wnioskiem o przystąpienie wsi [...]do scalania gruntów, przedstawiając korzyści, jakie będą z tego wynikać. Zapewniano, że w sytuacji, gdy właściciel gruntu posiada kilka odrębnych działek o różnej numeracji, graniczących ze sobą, będzie możliwe stworzenie jednej działki pod jednym numerem. Ponadto jako korzyść wskazywano, że jeżeli posiadacz gruntu nie ma uregulowanego prawa własności, to będzie możliwe jego uregulowanie w trakcie scalania. Wskazywano także, że w trakcie ustalania przebiegu granic, każdy będzie posiadał słupek graniczny, jak również będzie przeprowadzony remont sieci melioracji. Tymczasem w trakcie odbywających się zebrań "scaleniowych" w miejscowości [...]osoby prowadzące zebrania w imieniu Starosty ego przedstawiają inne rozwiązania scaleniowe, które są sprzeczne z zapewnieniami przedstawionymi przy zbieraniu podpisów pod wnioskiem. Obecnie wskazuje się, że ustalenie przebiegu granic będzie mogło odbyć się, ale tylko za zgodą zainteresowanych stron, bez słupka granicznego. Nie porusza się już także kwestii remontu sieci melioracyjnej oraz zagadnień związanych z uregulowaniem własności niektórych nieruchomości. Dodatkowo mają powstać nowe drogi dojazdowe do pól, co spowoduje pomniejszenie działek rolnych. Skarżący zaznaczyli, że aktualnie wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego cofnęło oprócz osób wymieniowych w odwołaniu kolejnych 35 osób, które nie wyrażają zgody na przeprowadzenie scalenia (pismo z dnia 19 sierpnia 2012r.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do załączonego do skargi pisma z dnia 19 sierpnia 2012r. organ wskazał, że rozpatrując zażalenie nie był w posiadaniu tego pisma z dnia 19 sierpnia 2012r. – które nie wpłynęło również do Starostwa Powiatowego, ani do Urzędu Gminy. W rezultacie pismo to z oczywistych względów nie mogło być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Prawomocnym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2013r. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargi [...] , wskazując w uzasadnieniu że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym osoby te nie posiadają interesu prawnego, niezbędnego do wniesienia skargi na kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium, w którym – w przeciwieństwie do dotyczącego tych osób postanowienia Kolegium o umorzeniu postępowania zażaleniowego (k. 241 akt administracyjnych) – merytorycznie rozpatrzono sprawę wszczęcia postępowania scaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zm.), zwanej dalej ustawą, postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Postępowanie może być wszczęte bądź z urzędu (art. 4 ust. 1 ustawy) bądź na wniosek, przy czym wniosek może pochodzić albo od większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub od właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Z przyjętego w cyt. przepisie rozwiązania wynika upoważnienia do złożenia wniosku przez większość właścicieli gospodarstw rolnych albo przez właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Tak więc ustawodawca do złożenia wniosku upoważnia nie tylko właścicieli gospodarstw rolnych, ale także wszystkich właścicieli gruntów (a więc także nie wchodzących w skład gospodarstw rolnych). W niniejszej sprawie postępowaniem scaleniowym zostały objęte grunty położone w obrębie ewidencyjnym [...] o obszarze 753,9255 ha (okoliczność bezsporna). Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w świetle cyt. wyżej art. 3 ust. 2 ustawy wystarczającym do wszczęcia postępowania scaleniowego obejmującego projektowany obszar jest wniosek obejmujący powierzchnię gruntów powyżej 376,96275 ha (1/2 x 753,9255 ha). Nie budzi wątpliwości Sądu, że warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony. Z początkowych ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego wystąpili właściciele gruntów mających być nim objętym o łącznej powierzchni 402,018 ha. Następnie dane te Starosta zaktualizował, informując Kolegium w piśmie z dnia 21 września 2012r. (k. 177b akt administracyjnych), że łączny obszar gruntów właścicieli, którzy podpisali wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego wynosi 438,11 ha. Zmiana ta, jak wynika z wyjaśnień Kolegium, została spowodowana znacznym obrotem nieruchomościami w okresie od złożenia wniosku do dnia rozpatrzenia zażalenia. Okoliczność ta pozostaje jednakże bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia, gdyż – pomimo zmiany przedmiotowej powierzchni – w dalszym ciągu przekracza ona połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Należy przy tym wyjaśnić, że jedynie 9 spośród 32 osób podpisanych pod zażaleniem złożyło wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego. Łączna powierzchnia gruntów tych 9 osób ([...]), położonych w obrębie ewidencyjnym [...] wynosi tylko 24,22 ha. W rezultacie nie mogło dojść do pomniejszenia powierzchni gruntów wymaganej przez art. 3 ust. 2 ustawy, tak aby przestało być spełniane kryterium określone w tym przepisie. Ze względu na powyższe organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki do wszczęcia postępowania scaleniowego, określone w art. 3 ust. 2 ww. ustawy. Wskazać przy tym trzeba, że postanowienie z dnia [...] zawiera elementy o jakich mowa w art. 7 ust.2 ustawy scaleniowej tj. określa granice i powierzchnie obszaru scalenia lub wymiany gruntów, wykazuje uczestników scalenia i określa przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Ustosunkowując się do załączonego do skargi pisma zatytułowanego "Odwołanie" z dnia 19 sierpnia 2012r. (data wpływu do Kolegium – 30 października 2012r.), podpisanego przez 35 osób, które nie zgadzają się na przeprowadzenie scalenia, należy podzielić w całości przedstawione w tym zakresie w odpowiedzi na skargę stanowisko organu II instancji. Podkreślenia bowiem wymaga, że pismo to nie wpłynęło do Starostwa Powiatowego , Urzędu Gminy, ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed datą rozpatrzenia złożonego w niniejszej sprawie zażalenia na postanowienie organu I instancji. W rezultacie Kolegium, wydając w dniu 24 września 2012r. zaskarżone postanowienie nie było w posiadaniu tego pisma i z tego też względu przy obliczaniu powierzchni, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 ustawy, nie mogło uwzględnić dokonanego w tym piśmie wycofania zgody na wszczęcie postępowania scaleniowego. Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy co oznacza, że sąd dokonuje kontroli (oceny) działalności organu co do prawidłowości zastosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia – przy uwzględnieniu stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego wówczas materiału dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium przed rozstrzygnięciem kwestii prawidłowości postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie miało możliwości zapoznania się z ww. pismem. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zapewnień składanych przez urzędników Starostwa Powiatowego podczas zbierania podpisów pod wnioskiem o przystąpienie wsi [...]do scalania gruntów – z których później się wycofano – wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd, związany granicami sprawy, bada jedynie, czy spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania scaleniowego w świetle art. 3 ust. 2 ustawy. Tym samym powyższe kwestie nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.