II SA/Ke 819/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 819/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 09 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak,, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie : uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy w B. 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 819/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Zarządu Melioracji Wodnych z dnia [...], uzgadniające (w trybie art. 106 kpa) pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zlokalizowanej na działkach o nr ewid. jak w projekcie decyzji, położonych na terenie gminy B. w miejscowości B., C. i H. N. dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, którego inwestorem jest Gmina pod warunkiem dokonania przez inwestora inwentaryzacji urządzeń melioracji wodnych na działkach o nr ew. 81/1, 176/5, 179/5, 190/5, 195/5, 197/5, 199/3, 199/5, 201/3, 201/5, 203/3, 203/5, 211/12, 211/13, 222 225, 228, 231, 234/2, 234/3, 247/1 i 656 w miejscowości C. oraz na działkach o nr ew. 376/1, 376/6, 377/1, 377/2, 378/1 i 381/2 w miejscowości H. N. celem ujęcia w projekcie właściwych rozwiązań projektowych zapewniających funkcjonalność w/w urządzeń, a także nakładające obowiązek uzgodnienia w tym zakresie projektu budowlanego ze Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że organ ustalający warunki zabudowy – Wójt Gminy wystąpił do organu właściwego w sprawie melioracji wodnych o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zlokalizowanego na działkach określonych w projekcie decyzji położonych na terenie gminy B., C. i H.N. dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, którego inwestorem jest Gmina. Podstawą uzgodnienia o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego przez organ właściwy w sprawie melioracji wodnych są obowiązujące przepisy odrębne tj. w szczególności przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) określające m.in. rodzaje urządzeń melioracji wodnych, z których art. 70 ust. 1-3 powołano w podstawie prawnej postanowienia. Organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na fakt, że w zasięgu terenu objętego wnioskiem inwestorskim występują urządzenia melioracyjne w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy zawarto konieczne do wypełnienia przez inwestora uwarunkowania w tym zakresie. Powołano się także na wyjaśnienie organu I instancji zawarte w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005 r. doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z zażaleniem, że art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.z 2000 r., Nr 100, poz. 1086) wyłącza urządzenia melioracji szczegółowych z obowiązku inwentaryzacji sieci uzbrojenia terenu po wykonaniu tych urządzeń, niektóre elementy istniejącej sieci (rowy, studzienki drenarskie) są ujęte na mapach projektowych, natomiast pozostałe urządzenia tj. wylot, zbieracze i sączki należy zinwentaryzować. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postanowienie organu I instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Ustosunkowując się do treści wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania była ocena zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami dotyczącymi urządzeń melioracyjnych. Zajęcie stanowiska przez organ właściwy w sprawach melioracji wodnych jest jednym z etapów w ramach prowadzonego postępowania w sprawie głównej, tj. lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła Gmina, domagając się jego zmiany w zakresie warunku dotyczącego wykonania inwentaryzacji urządzeń melioracji wodnych na etapie opracowania projektu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 kpa przez to, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zawartej w zażaleniu propozycji zmiany postanowienia organu I instancji w ten sposób, aby inwentaryzację kolizji (tj. miejsc skrzyżowań sieci wodociągowej i drenarskiej) wykonać na etapie realizacji robót oraz, aby wszystkie kolizje zostały naprawione w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie tych urządzeń. W uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego propozycja nie została przyjęta. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył także art. 7 kpa, gdyż dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli powinien był przeprowadzić rozprawę administracyjną, skorzystać z pomocy biegłego, zebrać dodatkowe wyjaśnienia od składającego zażalenie. Skarżąca podniosła, iż zobowiązanie do wykonania inwentaryzacji sieci drenarskiej nie ma żadnych podstaw formalno-prawnych ani uzasadnienia technicznego, a powoduje jedynie konieczność poniesienia znacznych kosztów przez Gminę. Organ mógł jedynie zobowiązać inwestora do wykonania odpowiednich zabezpieczeń kolizji. Wskazano także, że jedyną metodą inwentaryzacji sieci drenarskiej byłoby wykonanie odkrywek i próbnych przekopów poprzecznych, gdyż nieznane są trasy zbieraczy ani rozstawy sączków drenarskich, jak też średnice i głębokości ich ułożenia. Powoduje to konieczność poniesienia nieuzasadnionych znacznych kosztów oraz szkody na gruntach rolnych. Ponieważ sieć wodociągowa przebiegać będzie przez tereny zdrenowane na odcinku ok. 3,5 km koszt wykonania inwentaryzacji wyniesie ok. 50 000 zł, tj. więcej niż aktualizacja map i opracowanie projektu wodociągu. Problem może być także z uzyskaniem zgody właścicieli działek na wykonanie przekopów, podczas których może wystąpić również uszkodzenie sieci drenarskiej, wymagające naprawy. Po opracowaniu projektu wodociągu i wprowadzeniu inwentaryzacji do realizacji zajdzie konieczność ponownego przekopania gruntów po trasie projektowanej sieci wodociągowej, a więc praktycznie w tym samym miejscu w ciągu 1-2 lat będą wykonywane dwukrotnie wykopy i zasypki, na co nie wyrazi zgody żaden z rolników. Realizacja inwestycji publicznej stanie się niemożliwa. Naruszony zostaje w ten sposób interes społeczny, podczas gdy mieszkańcy czekają na wodociąg. Skarżąca powołała się w skardze na opinię Instytutu Melioracji i Użytków Zielonych w F., w której stwierdzono m.in., że w przypadku braki dokumentacji najprostszym rozwiązaniem jest dokonanie inwentaryzacji rurociągów drenarskich podczas realizacji sieci wodociągowej z jednoczesną naprawą rurociągów uszkodzonych pod nadzorem uprawnionego inspektora, z udziałem przedstawiciela spółki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał na zakaz niszczenia i uszkadzania urządzeń wodnych wynikający z art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 16 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek jej uwzględnienie powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia, nie zaś jego zmianę, o co wnosi skarżąca. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że kwestionowane przez skarżącego postanowienie zostało wydane przez organ współdziałający, który jest powołany jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie, która zawisła przed innym organem, a zajęte przez niego stanowisko zawarte w postanowieniu nie załatwia zawisłej sprawy, ponieważ nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy. Postępowanie uzgadniające nie jest więc postępowaniem samodzielnym, a jedynie częścią postępowania, kończącego się wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji nie jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu wydającego decyzję, gdyż każdy z organów współdziałających, wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), prowadząc postępowanie zobowiązany jest do zbadania sprawy pod kątem obowiązujących przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i do zajęcia stanowiska (uzgodnienia), w trybie art. 106 kpa. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Działający w sprawie niniejszej jako organ I instancji Dyrektor Zarządu Melioracji Wodnych, działający z upoważnienia Marszałka Województwa postanowieniem z dnia [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, którego inwestorem jest Gmina, ale zawarł warunek dokonania przez inwestora inwentaryzacji urządzeń melioracji wodnych celem ujęcia w projekcie właściwych rozwiązań projektowych zapewniających funkcjonalność w/w urządzeń, a także obowiązek uzgodnienia w tym zakresie projektu budowlanego ze Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Trafnie podniesiono w skardze, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie wskazał przepisu prawa materialnego, który nakazywałby nałożenie tego rodzaju obowiązku, a także że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie odniósł się do wniosków i propozycji rozwiązań, podniesionych przez skarżącą w zażaleniu od postanowienia. Przypomnieć należy, że w postępowaniu odwoławczym sprawa podlega ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu w trybie i formie przewidzianej przepisami prawa procesowego i zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wymagań tych nie dopełniono przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Podniesione w zażaleniu i powtórzone w skardze do Sądu zarzuty i argumenty przemawiające za innym rozwiązaniem problemu zabezpieczenia urządzeń melioracji wodnych są na tyle istotne, że wymagały dokładnego ich przeanalizowania oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu postanowienia. Konieczne było także wskazanie podstawy prawnej nałożenia obowiązku dokonania inwentaryzacji tych urządzeń "celem ujęcia w projekcie właściwych rozwiązań projektowych zapewniających funkcjonalność urządzeń", zwłaszcza przy jednoczesnym pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji. Podany w odpowiedzi na skargę przepis art. art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 16 lipca 2001 r. Prawo wodne, dotyczący zakazu niszczenia i uszkadzania urządzeń wodnych stanowi ogólną normę, która może być także zastosowana w przypadku przyjęcia rozwiązania zaproponowanego przez inwestora. W projekcie wodociągu przewidziano rozwiązania w celu zabezpieczenia systemów melioracyjnych przed uszkodzeniem i zniszczeniem, wskazane także w uzasadnieniu zażalenia, które nie były w ogóle przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie niniejszej. Stanowisko skarżącej uzasadnia także złożona do akt sprawy opinia Instytutu Melioracji i Użytków Zielonych w F., mówiąca, iż w przypadku braku dokumentacji najprostszym rozwiązaniem jest dokonanie inwentaryzacji rurociągów drenarskich podczas realizacji sieci wodociągowej z jednoczesną naprawą rurociągów uszkodzonych pod nadzorem uprawnionego inspektora, z udziałem przedstawiciela spółki. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę to stanowisko, względnie powołać dowód z opinii rzeczoznawcy na tę okoliczność. Nie można zdaniem Sądu pominąć rozważenia w tej sprawie interesu społecznego i kosztów związanych z wykonaniem nałożonego w postanowieniu z dnia [...] "warunku", jeżeli może być zastosowane inne rozwiązanie . W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 cyt. ustawy. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.