II SA/Ke 819/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji po ponownym rozpatrzeniu odwołania I.K. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...] w sprawie zwrotu przez I.K. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1.05.2005 r. do 30.11. 2012 r. w kwocie 27934,80 zł, na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zmianami), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zmianami), - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości nienależnie pobranego świadczenia i orzekł, że łączna kwota zobowiązania powstałego na skutek nienależnego pobrania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego począwszy od wypłaty za miesiąc styczeń 2007 r. do wypłaty za miesiąc listopad 2012 r. wynosi 21 964,91 zł, - zobowiązał skarżącego do zwrotu określonej w punkcie 1 kwoty w terminie 30 dniu od uprawomocnienia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na wniosek I.K. Komendant Centrum Szkolenia Policji decyzją z [...] przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego według stawek przysługujących policjantowi posiadającemu członków rodziny. Organ uwzględnił fakt wspólnego zamieszkiwania funkcjonariusza z córką (pozostającą na utrzymaniu ojca) pod adresem hotelu CSP w L. Oświadczeniem mieszkaniowym z 31 maja 2012 r., I.K. poinformował, iż w dacie złożenia tego oświadczenia zamieszkiwał w L., natomiast jego córka od 28 stycznia 2008 r. jest zameldowana w miejscowości L. i tam zamieszkuje. W związku z powyższym Komendant Centrum Szkolenia Policji decyzją z [...] cofnął I. K. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z datą wydania decyzji. W dniu 30 czerwca 2013 r. I.K. został zwolniony ze służby w Policji. Komendant Powiatowy Policji, jako organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania emerytowanego funkcjonariusza (w S.) wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że I.K. w okresie od 1.05.2005 r. do 30.11.2012 r. nienależnie pobrał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i decyzją z dnia [...] orzekł o jego zwrocie w kwocie 27 934,80 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z [...] I.K. zaskarżył tę decyzję do WSA w Kielcach. W trakcie postępowania sądowego, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, Komenda Wojewódzka Policji wyjaśniła, że nie odnaleziono karty mieszkaniowej funkcjonariusza I. K. Natomiast Centrum Szkolenia Policji przesłało zestawienie należności potwierdzających wypłatę I.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1.01. 2007 r. do 30.11.2012 r. Nadto wyjaśniono, że listy potwierdzające wypłatę tego świadczenia za okres od 1.05.2005 r. do 31.12.2006 r. uległy brakowaniu po upływie okresów przechowywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że bezspornie w okresie od 1.05.2005 r. do 30.11. 2012 r. skarżącemu został wypłacony równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Sąd również stwierdził, że wszystkie przesłanki zwrotu tego równoważnika zostały spełnione, natomiast nałożył na organ II instancji obowiązek prawidłowego wyliczenia wysokości równoważnika podlegającego zwrotowi i wskazania jaka rzeczywiście kwota została wypłacona skarżącemu. Stosując się do sądowego rozstrzygnięcia organ II instancji po ponownej analizie akt sprawy uznał, że zebrane w sprawie dowody uprawniają go do domagania się od skarżącego zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w kwocie 21964,91 zł. Podniósł, że chociaż w postępowaniu przed organami oraz w toku przewodu sądowego jednoznacznie ustalono, że zainteresowany nienależnie pobrał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1.05.2005 r. do 30.11.2012 r., to jednak posiadane przez tutejszy organ dokumenty pozwalają na bezsporne udokumentowanie wysokości nienależnie pobranej kwoty jedynie w okresie od stycznia 2007 r. do końca listopada 2012 r. Dowód stanowi zestawienie należności potwierdzających wypłatę I.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego załączone do pisma Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Centrum Szkolenia Policji z [...]. Pismo to zawiera również informację, że listy potwierdzające wypłatę świadczenia na rzecz I.K. w okresie od 1.05.2005 r. do 31.12.2006 r. uległy brakowaniu po upływie 5-letniego okresu przechowywania. Co prawda istnieje możliwość teoretycznego ustalenia wysokości kwoty pobranej w okresie od maja 2005 r. do grudnia 2006 r. na podstawie list do wypłaty równoważnika sporządzonych dla funkcjonariuszy KWP i będących w posiadaniu tutejszego organu, jednak z uwagi na fakt różnej praktyki wypłacania równoważnika za miesiąc grudzień danego roku kalendarzowego (awansem w grudniu danego roku kalendarzowego bądź w styczniu roku kolejnego) mogą powstać pewne rozbieżności wynikające z obciążenia podatkowego jego wypłaty. Zatem organ II instancji stwierdził, że postanowił dochodzić jedynie kwoty, której wypłata została ponad wszelką wątpliwość udowodniona. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia, wniósł I.K. W uzasadnieniu skarżący zarzucił brak odniesienia się przez organ odwoławczy do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Kielcach z 5 marca 2015 r., co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji. Podkreślił, że ocena prawna wyroku i jego wytyczne są nadal wiążące dla organu, bowiem odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, które były doskonale znane zarówno organowi II instancji jak i Sądowi wydającemu wyrok (m. in. fakt zniszczenia istotnych dowodów w sprawie - tzw. wybrakowanie dokumentów - mających rzekomo bezsprzecznie potwierdzać pobieranie przez skarżącego w okresie od 1.05.2005 r. do 31.12.2006 r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego). Zdaniem skarżącego naruszenie ww. przepisów przejawia się również w zaniechaniu dokonania obowiązkowych wyliczeń jaka kwota została rzeczywiście wypłacona tytułem omawianego równoważnika w okresie od 1.05.2005 r. do 30.11.2012 r. oraz czy wypłacona w tej właśnie wysokości kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie. Dalej autor skargi podał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 kpa, w ten sposób, że nie zapewnił skarżącemu czynnego udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwił mu wniesienia uwag i wniosków. Wskazał, że zarzut powyższy jest istotny, gdyż organ II instancji dokonał diametralnie odmiennej oceny prawnej sprawy, a także w sposób rażący odstąpił od ustaleń oraz wskazówek Sądu zawartych w wyroku z 5 marca 2015 r. Gdyby organ zastosował art. 10 § 1 kpa, to pozwoliłoby to na właściwe wyjaśnienie podniesionych zarzutów oraz wyeliminowanie błędów już na etapie postępowania administracyjnego. Następnie wnoszący skargę zauważył, że organ II instancji nie przeprowadził żadnych nowych dowodów polegających na wyliczeniu, jaka kwota została rzeczywiście wypłacona tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1.05.2005 r. do 30.11.2012 r. oraz czy wypłacona w tej właśnie wysokości kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie, bowiem organ ograniczył się wyłącznie do mechanicznego zsumowania kwot zawartych w "Zestawieniu należności potwierdzających wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 listopada 2012 r." załączonym do pisma Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Centrum Szkolenia Policji z dnia [...]." "Zestawienie" powyższe nie zawiera żadnego uzupełnienia pozwalającego na realizację przez organ II instancji wskazówek zawartych w wyroku - zatem z treści zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika "czy wypłacona w tej właśnie wysokości kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie. W świetle powyższego zasadnym jest zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 kpa, który należy, zdaniem skarżącego, rozpatrywać również w kontekście naruszenia art. 10 § 1 kpa. Dalej skarżący podniósł, że kwestionuje powyższe "Zestawienie", gdyż nie jest ono zgodne z faktami, podpisy skarżącego mogą nie być "autentycznymi sygnaturami skarżącego", a tym samym "Zestawienie" nie może być wiarygodną podstawą wydania zaskarżonej decyzji - wobec powyższego skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci dowodów pierwotnych, tj. oryginałów list potwierdzających wypłacenie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 listopada 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W takcie postępowania sądowego skarżący złożył pismo, w którym m.in. wskazał, że "Zestawienie należności potwierdzających wypłatę Panu I.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 listopada 2012 r." - nie jest oryginałem dokumentów pierwotnych (finansowo-księgowych), o które bezskutecznie wnosił już w toku postępowania przed WSA w Kielcach, ani też poświadczoną "za zgodność z oryginałem" ich kopią. Zdaniem skarżącego powyższy dokument - stanowiący podstawę obliczeń - poświadcza nieprawdę w ten sposób, że używając w tytule dokumentu sformułowania: "potwierdzających wypłatę Panu I.K. - forma wypłaty: KASA" na stronie drugiej w tabeli pierwszej (należność za czerwiec 2007 r.) wskazuje nieprawdziwie, jakoby wypłacono skarżącemu kwotę w wysokości 318 zł. Tymczasem kwota ta faktycznie w "Zestawieniu" figuruje jako "Pokwitowanie: DEPOZYT" - kwoty tej jednak skarżący, zgodnie z dokumentacją nie otrzymał, a losy tych pieniędzy nie są aktualnie znane. Zatem żądanie w zaskarżonej decyzji kwoty 21,964,91 zł jest zawyżone co najmniej o ww. kwotę tj. 318 zł. - tym samym decyzja jest oczywiście wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranego przez I.K. równoważnika pieniężnego była już przedmiotem badania przez WSA w Kielcach, w sprawie o sygn. II SA/Ke 890/14. Uchylając decyzję organu II instancji z [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...]. Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, przesądził w tamtej sprawie, że organy prawidłowo ustaliły, iż skarżącemu poczynając od maja 2005 r. w ogóle nie należał się żaden równoważnik mieszkaniowy, bowiem zaistniała negatywna przesłanka określona w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczególnych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc obecnie przedmiotem sporu miedzy stronami jest tylko kwestia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 890/14 Sąd polecił organowi II instancji wyliczenie, "jaka kwota została rzeczywiście wypłacona I.K. tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 maja 2005 r. do 30 listopada 2012 r. oraz czy wypłacona w tej wysokości kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie policjantom znajdującym się w takiej sytuacji mieszkaniowej, jaka wynikała z oświadczenia mieszkaniowego skarżącego, którym jego pracodawca wówczas dysponował. W konsekwencji organ wyliczy prawidłową wysokość równoważnika pieniężnego podlegającego zwrotowi na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia w/s równoważnika. W związku ze zgromadzeniem w toku postępowania przed Sądem uzupełniającego materiału dowodowego, organ II instancji rozważy możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa". Takie wytyczne nie zwalniały organu II instancji od wynikającego z art. 10 § 1 kpa obowiązku umożliwieniu skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Naruszenie zaś przez organ powyższego przepisu, polegające na tym, że po zwrocie akt administracyjnych przez sąd organ ograniczył się do wydania decyzji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że już przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy Sąd, w związku z zarzutami skarżącego i jego wnioskiem, zwrócił się do Centrum Szkolenia Policji o nadesłanie dokumentacji finansowo – księgowej, potwierdzającej wysokość przelanych ma rachunek bankowy skarżącego kwot z tytułu równoważnika. Zamiast tej dokumentacji zostały przesłane wyciągi z list, które były wystarczające do stwierdzenia, że wyliczone przez organ I instancji kwoty do zwrotu za niektóre lata nie pokrywają się z kwotami wynikającymi z przedłożonych przez skarżącego potwierdzeń otrzymania przelewu, a co za tym idzie wystarczające do wydania wyroku, uchylającego zaskarżoną wówczas decyzji. Słusznie skarżący obecnie zarzuca, że na skutek braku umożliwienia mu zapoznania się z oryginalną dokumentacją, potwierdzającą wypłacenie mu równoważnika, nie ma możliwości zakwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń. Co więcej, ze sporządzonego przez głównego księgowego Centrum Szkolenia Policji wyciągu z list wynika, że trzykrotnie równoważnik został złożony do jakiegoś depozytu (dotyczy to nie tylko wskazanej przez skarżącego w piśmie z 26.10.2015 r. należności za miesiąc czerwiec 2007 r., ale także za lipiec i grudzień 2007 r.). Nadto z urzędu stwierdzić należy, że chociaż bardzo nieznacznie, bo tylko o 11 gr. ale jednak kwota wynikająca ze sporządzonego przez głównego księgowego Centrum Szkolenia Policji – 21964,80 zł różni się od kwoty, do zwrotu której skarżący został zobowiązany (21964,91 zł). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnego wyjaśnienia tej różnicy Co prawda I.K. w skardze wnioskował o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z oryginalnej dokumentacji i w ten sposób umożliwienie mu zakwestionowania prawidłowości wyliczonej do zwrotu kwoty, jednakże podkreślić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń, będących podstawą do wydania decyzji ani też do zmiany zaskarżonej decyzji. To organ administracji publicznej winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny, między innymi poprzez umożliwienie stronie domagania się przeprowadzenia dowodów i zapewnienie jej możliwości zapoznania się z nimi oraz wypowiedzenia się co do nich. Skoro organ pozbawił skarżącego takiej możliwości, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dodatkowo zauważyć należy, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z 5 marca 2015 r. sygn. II SA/Ke 890/14, nie ustalił bowiem "czy wypłacona w tej wysokości kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie policjantom znajdującym się w takiej sytuacji mieszkaniowej, jaka wynikała z oświadczenia mieszkaniowego skarżącego, którym jego pracodawca wówczas dysponował". Odnośnie pozostałych zarzutów, są one niezasadne. Sprowadzają się one do tego, że organ, zdaniem skarżącego, winien ustalić wysokość wypłaconego mu równoważnika także za okres od 1 maja 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. Otóż chociaż faktycznie takie wytyczne były zawarte w uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2015 r., to z uwagi na rezygnację organu z dochodzenia zwrotu od I.K. należności za ten okres (z powodu braku oryginalnych list potwierdzających wypłatę mu równoważników za ten okres), w takim zakresie organ był zwolniony z wykonania tych wytycznych. Zauważyć należy, że ograniczenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika tylko do świadczeń wypłaconych poczynając od 1 stycznia 2007 r. jest dla skarżącego korzystne, dlatego też nie jest zrozumiałe zarzucanie przez niego, że organ winien ustalić należną do zwrotu kwotę także za wcześniejszy okres. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zażądać oryginalnych list dotyczących wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, za okres od 1 stycznia 2007 r. do lutego 2009 r., to jest za okres, gdy świadczenia te nie były przelewane na konto skarżącego, oraz za okres od marca do grudnia 2009 r. Jeśli bowiem chodzi o późniejszy okres, wskazane w zestawieniu kwoty odpowiadają tym, jakie wynikają ze złożonych przez I.K. potwierdzeń otrzymania przelewu (za okres od stycznia 2010 r. do listopada 2012 r.). Nadto, stosownie do cytowanego na wstępie art. 153 P.p.s.a., organ winien ustalić, "czy wypłacona skarżącemu kwota odpowiadała wysokości równoważników za brak lokalu mieszkalnego należnych w tamtym okresie policjantom...", zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku w spawie II SA/Ke 890/15.