II SA/Ke 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za zwłokę w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości postanawia : odrzucić skargę. W skardze z dnia 19 stycznia 2017 r. Skarb Państwa-Prezydent Miasta wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...], którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta z [...] w zaskarżonej części zawartej w punkcie II, dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania za zwłokę w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przypomniano, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł: I. przyznać Spółdzielni Pracy " ..." w K. odsetki ustawowe w kwocie 54430,84 zł w związku z opóźnieniem w wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. obr.0004 jako działki: [...], które wygasło z mocy prawa na podstawie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania "Rozwój systemu komunikacji publicznej w kieleckim obszarze metropolitalnym-budowa ulic usprawniających obsługę komunikacyjną w zachodniej części miasta ( rejon Targów K.)"; II. odmówić przyznania odszkodowania za zwłokę w ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, o której mowa w pkt I decyzji; III. do zapłaty odsetek ustalonych w pkt. I decyzji zobowiązany jest Skarb Państwa- Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Uwzględniając zarzuty odwołania Spółdzielni Pracy "[...]" w K. w likwidacji od tej decyzji, Wojewoda uchylił punkt II decyzji z [...] ze względu na uchybienia przepisów kpa i konieczność wykonania w całości wyroków NSA i WSA w Kielcach. Wojewoda uznał, że organ I instancji nie dokonał istotnej części ustaleń faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, nie było możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa. We wspomnianej na wstępie skardze Skarb Państwa-Prezydent Miasta podniósł szczegółowo przedstawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2, 7, 77 § 1, 80, 136 i 12 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.) dalej: p.p.s.a., stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), natomiast w myśl § 2 przywołanego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza o tym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Nie można zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinien mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnione byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, str. 212, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 dotycząca analogicznego do zaistniałego w niniejszej sprawie, problemu legitymacji procesowej powiatu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną). W świetle powyższego należy uznać, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 460/05 - dostępny jw.). Należy następnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ugn). Zgodnie natomiast z treścią art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity 2016.814 t.j. ze zm.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie był art. 132 ust. 2 ugn. Jak to wiążąco w niniejszej sprawie wyjaśnił NSA w wyroku z 15 maja 2014 r., I OSK 2440/12, na gruncie art. 132 ust. 2 ugn strona może dochodzić w postępowaniu administracyjnym odsetek za skutki wynikłe ze zwłoki lub z opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, jako następstwa wywłaszczenia w trybie specustawy drogowej, przewidującej w art. 12 ust. 4a wydawanie odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Decyzję w tej sprawie wydał w I instancji w dniu [...] Prezydent Miasta wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. W punkcie III tej decyzji wskazał, że zobowiązanym do zapłaty ustalonych w pkt. I decyzji odsetek zobowiązany jest Skarb Państwa – Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, że wnoszący skargę Prezydent Miasta, działający w imieniu Skarbu Państwa, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej jest organem, który wydał decyzję w I instancji. Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. W takiej sytuacji Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Skoro więc skargę wniósł organ wydający orzeczenie w sprawie, to jego brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.