II SA/Ke 821/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia W.M. i R. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] odmawiające W. i R. M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości przeprowadzonej modernizacji dróg gminnych na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości T. , gmina P. na podstawie przepisów prawa budowlanego - tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., z uwagi na fakt wniesienia żądania przez osoby niebędące stronami w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części odmowy W.M. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości przeprowadzonej modernizacji dróg gminnych na działce nr [...] w miejscowości T., gmina P. na podstawie przepisów prawa budowlanego i orzekając o istocie sprawy umorzył postępowanie w przedmiocie ww. odmowy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że pisemna interwencja W. i R. M. poskutkowała przeprowadzeniem przez pracowników PINB w S. 15 maja 2017 r. kontroli na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości T. i ustaleniem, że na tych działkach znajdują się drogi o nawierzchni asfaltowej posiadające szerokość ok. 3m. Działka nr [...] stanowiąca własność W.M. usytuowana jest przy drodze nr [...], która według ustaleń jest drogą powiatową. Drogi usytuowane na działkach nr [...] i [...] są drogami dojazdowymi do nieruchomości (tzw. ślepe drogi), natomiast droga na działce nr [...] jest drogą usytuowaną pomiędzy drogą powiatową (działka nr [...]) a drogą na działce nr [...]. Uczestniczący w kontroli R. M. oświadczył, że wnosi o ustalenie wnioskodawcy modernizacji drogi na działkach nr [...], nr [...] i [...] będących drogami gminnymi. Te drogi zostały wykonane przez Gminę P. w 2000 r. Wówczas na działce nr [...] była droga, na której znajdowała się jezdnia wykonana ze szlaki. Na szlakę nawieziony został tłuczeń, a następnie położona została nawierzchnia asfaltowa. Od tamtej pory nie były prowadzone żadne roboty poza naprawą dziur w jezdni. Dodał, że jego zdaniem jezdnia została poprowadzona niezgodnie z osią pasa drogowego oraz że nastąpiła samowola budowlana modernizowanej drogi, w wyniku której została zaasfaltowana wolna część działki nr [...]. Został zaasfaltowany i zniszczony znak graniczny nr 148 będący wspólnym granicznikiem wyznaczającym trzy działki tj. [...] (droga). Uczestniczący w kontroli przedstawiciel Gminy P. oświadczył, że działki nr [...], [...] i [...], są drogami we władaniu Urzędu Gminy P. Drogi te nie mają statusu dróg publicznych gminnych. Są to drogi dojazdowe do posesji. Modernizacja tych dróg została wykonana na przełomie lat 1999 - 2000. Polegała ona na wyrównaniu istniejącej ze szlaki powierzchni, wzmocnieniu podbudowy tłuczniem i kruszywem, wykonaniu nawierzchni z asfaltu. Roboty wykonywane były w istniejącym pasie drogowym o szerokości 6m, a drogi obecnie mają jezdnie szerokości 3m. Dodał, że podczas realizacji modernizacji dróg nie były naruszone granice działek prywatnych. Od czasu wykonania modernizacji nie były wnoszone uwagi właścicieli sąsiednich działek w zakresie przekroczenia granicy władania. Również nie było uwag na etapie wykonywania dróg. Modernizacja dróg była wykonana w istniejących pasach drogowych. Inny uczestniczący w kontroli przedstawiciel Gminy P. oświadczył, że pomiary działek przeprowadzone na terenie miejscowości T. były wykonywane w 1967 r. dla potrzeb założenia ewidencji gruntów, a nie do celów rozgraniczenia. Rozgraniczenie między działkami [...] a [...] zostało wykonane w 1996 roku, a prowadził je Kierownik Urzędu Rejonowego w S. Dalej Inspektor Wojewódzki podał, że W.M. i R. M. zwrócili się do PINB w S. o skontrolowanie legalności i prawidłowości przeprowadzonej modernizacji dróg gminnych na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości T. . Według ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas przeprowadzonej kontroli i na podstawie kopii mapy ewidencji gruntów wsi T. Inspektor stwierdził, że działka nr [...] usytuowana jest przy skrzyżowaniu działek nr [...] i nr [...], tj. graniczy od północy z działką nr [...] będąca drogą gminną, a od wschodu z działką nr [...], która jest drogą powiatową. Natomiast działki [...] i [...], będące drogami gminnymi znajdują się po drugiej stronie działki nr [...], a zatem nie graniczą z działką wnioskodawców. Dalej organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z załączonych do pisma interwencyjnego dokumentów, a szczególnie z załączników tekstowych do decyzji Wójta Gminy P. z [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi gminnej lokalnej T. - Stara Wieś, Nowa Wieś długości 1 000mb, szerokości 3,0m na działkach położonych w miejscowości T. , będących drogą oznaczonych w ewidencji gruntu numerami [...] , inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, dokumentacja techniczna powinna być uzgodniona z Zarządem [...] i aby otrzymać decyzję o pozwoleniu na budowę należało wystąpić do Urzędu Gminy z wnioskiem zawierającym między innymi oświadczenie o podjęciu się obowiązków kierownika budowy przez osobę posiadającą upoważnienie do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy. Zatem w dniu wydawania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia, właścicielka działki nr [...], graniczącej z działką [...], miała prawo żądania wszczęcia postępowania w związku z podnoszoną kwestią naruszenia jej własności przy realizacji robót budowlanych na działce nr [...], będącej drogą. Natomiast R. M. nie mógł być uznany za stronę w tym postępowaniu ze względu na fakt, że nie jest właścicielem działki [...], graniczącej z działką nr [...], ani żadnej działki graniczącej z działkami nr [...] i [...]. Organ cytując art. 28 kpa zaznaczył, że aby zostać uznanym za stronę postępowania, dany podmiot musi wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. W postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji podkreślił, że W.M. składając pisemną interwencję w sprawie dotyczącej działek nr [...], będących drogami gminnymi, ze względu na fakt, że jest właścicielką działki [...] graniczącej tylko z działką [...] jest stroną w sprawie dotyczącej tylko tej działki będącej drogą gminną, a zatem posiada interes prawny w stosunku tylko do tej drogi. Nie ma natomiast interesu prawnego, ze względu na położenie względem działki nr [...], w stosunku do działek nr [...] i [...] będących drogami gminnymi. Inspektor Wojewódzki wskazał, że dokonywanie oceny przez organy nadzoru budowlanego, czy osoba wnosząca podanie ma interes prawny jest konieczne na wstępnym etapie postępowania. Z brzmienia art. 61a § 1 kpa wynika bowiem jednoznacznie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest odmowa wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Dodał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter ściśle procesowy (formalny), wobec tego nie może rozstrzygać o merytorycznej zasadności złożonego wniosku. Na koniec organ II instancji wskazał, że z jego rozstrzygnięcia wynika, że organ I instancji ma obowiązek rozpatrzyć żądanie W.M. wszczęcia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych przy drodze gminnej nr [...] w obrębie działki [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie W.M. podniosła, że jest zainteresowana wyjaśnieniem sprawy w sposób kompleksowy. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie decyzję Wójta w sprawie modernizacji dróg gminnych, osobno dla działek nr ew. [...] inr ew. [...] oraz osobno dla działek nr ew. [...], nr ew.[...] inr ew. [...], w sprawie występują niezgodności w myśl art.156 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem skarżącej decyzja z [...] w sprawie ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji drogowej T. -Stara Wieś, Nowa Wieś, w związku z wydaną dyspozycją w zawiadomieniu z 8 grudnia 1999 r. żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącego działek nr ew. [...] inr ew. [...] dla inwestycji tzw. modernizacji drogi gminnej o długości 1000mb, wyraźnie świadczy o niezgodnościach kilometrażowych w połączeniu wszystkich trzech dróg gminnych wynoszących łącznie ok. 1635mb, z czego na działkach pierwotnych nr ew. [...] i nr ew. [...] o łącznej długości 1000mb modernizacja została wykonana na długości około 360mb. Pozostała inwestycja drogowa została wykonana na działce nr ew. [...] o łącznej długości ok. 640mb. Skarżąca stwierdziła, że Wójt nie przeprowadził inwestycji w całości na działce nr [...] będącej drogą gminną, a tylko na długości około 260mb, pozostała część działki jest typową drogą o nawierzchni gruntowej. Dodała, że organ I instancji 15 maja 2017 roku zaniedbał swoje obowiązki i nie przeprowadził kontroli na działce nr ew. [...]. Reasumując autorka skargi wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zobowiązanie PINB w S., aby nakazał Wójtowi niezwłoczne rozebranie i usunięcie z nieruchomości nr ew. 48 asfaltobetonu. Dodatkowo skarżąca żądała, aby Sąd stwierdził należne jej odszkodowanie kosztów 250 tyś. złotych za krzywdy, nękania jej różnymi groźbami, a także użycia wobec niej siły fizycznej w dniu 8 czerwca 2013 r. w obronie swoich prawnych granic nieruchomości oraz samowolne zaasfaltobetonowanie jej nieruchomości i fałszywe oskarżenie jej męża za rzekome zawężenie pasa drogowego drogi gminnej i powiatowej w prowadzonych sprawach pod sygn. akt II W 894/13 i II W 1499/10 w Sądzie Rejonowym w S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest postanowienie uchylające w części postanowienie organu I instancji, odmawiające na podstawie art. 61a kpa wszczęcia postępowania, a w pozostałej części utrzymujące to postanowienie w mocy. Na wstępie z urzędu zauważyć należy, że samo sformułowanie decyzji przez organ odwoławczy w części, w jakiej uchylił on postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania i "orzekając o istocie sprawy umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy" jest nieprawidłowe. Podkreśli ć bowiem należy, że stosownie do art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tak więc organ powinien odpowiednio, a nie wprost zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa, i ograniczyć się w tym konkretnym przypadku do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej działki nr [...]. Skoro bowiem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, nie było postępowania, które można by umorzyć. Wyżej opisane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie budzi żadnych wątpliwości to, że intencją organu było po prostu uchylenie postanowienia PINB odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości przeprowadzonej modernizacji drogi na działce nr [...] na wysokości działki nr [...]. W tej części bowiem słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżącej jako właścicielce działki nr [...] przysługuje przymiot strony w sprawie zbadania legalności wykonanej modernizacji drogi w sytuacji, gdy zarzuca ona, że część robót w postaci wylania asfaltu wykonano na działce nr [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Chociaż w skardze jej autorka wskazała, że w całości zaskarża postanowienie ŚWINB, to skoro organ ten częściowo, a mianowicie w odniesieniu do modernizacji przeprowadzonej na działce nr [...] uwzględnił jej zażalenie i uchylił postanowienie PINB odmawiające wszczęcia postępowania w tej części, to de facto przedmiotem tej skargi jest tylko postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania odnośnie legalności i prawidłowości modernizacji dróg na działkach [...] i[...]. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, powodem odmowy wszczęcia postępowania w tej części było stwierdzenie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W sprawie jest niesporne, że nieruchomość, której właścicielką jest W.M. nie przylega ani do działki nr [...] ani do działki nr [...]. Co więcej, na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej wprost oświadczył, że modernizacja wykonana na działkach [...] i [...] nie narusza ich interesu. Powodem zaskarżenia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania co do tych działek jest tylko to, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] ustalająca warunki zabudowy dotyczyła tych działek i że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o wszczęciu postępowania. W związku z tym oświadczeniem wskazać należy, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie może być dokonywanie oceny prawidłowości decyzji wydanej przez Wójta, ustalającej warunki zabudowy. Organy nadzoru budowlanego jedynie mogą kontrolować, czy inwestor wykonując roboty budowlane działał na podstawie stosownych zezwoleń i czy prace te zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponieważ skarżąca nie wykazała, aby modernizacja dróg na działkach nr [...] i [...] w jakikolwiek sposób dotyczyła jej interesu prawnego lub obowiązku, prawidłowo organ uznał, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych na tych działkach robót, a co za tym idzie, że nie jest ona uprawniona do domagania się wszczęcia postępowania. Jak już była o tym mowa na wstępie, przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w tej sprawie może być tylko ocena zgodności wydanego przez WINB postanowienia z [...] oraz ewentualnie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie jest natomiast w tej sprawie uprawniony ani do nakazywania organom wydania jakichkolwiek dyspozycji Wójtowi Gminy P. ani też do przyznania skarżącym odszkodowania za krzywdy. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.