II SA/Ke 825/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 września 2012r. numer [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 26 września 2012r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. J., utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 lipca 2012r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 7.309,85zł uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2006r. o przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2005, powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia niniejszej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2006r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał W. J. płatności do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 8.819,60zł. Realizacja tych płatności nastąpiła w dniu 17 maja 2006r. na rachunek bankowy wnioskodawcy. Decyzją z dnia 21 lutego 2007r. organ I instancji pomniejszył kwotę przyznanych płatności do kwoty 1509,75zł. Zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2009r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych uzyskanych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 25 kwietnia 2006r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 lipca 2012r. działający w imieniu Prezesa ARiMR, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Od powyższej decyzji, w terminie przewidzianym w prawie W. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrując powyższy wniosek wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa znowelizowanej ustawą z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012r., organem właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w art. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Od dnia 1 sierpnia 2012r. takim organem jest właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, od decyzji którego przysługuje stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odwołanie do organu wyższego stopnia tj. dyrektora oddziału regionalnego. Kierując się powyższymi okolicznościami Prezes Agencji ARiMR decyzją z dnia 27 sierpnia 2012r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia 9 lipca 2012r. oraz na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek W. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy celem potraktowania pisma jako odwołania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając jako organ realizujący własne kompetencje, wydał decyzję z dnia 26 września 2012r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107§ 3 kpa oraz naruszenie przepisów materialnych tj. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., oraz art. 43 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i art. 29 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i naruszenie właściwości poprzez nie zastosowanie przepisów przejściowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 września 2012r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Ustawa z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012.243), zwana dalej ustawą, która w odniesieniu do art. 1 pkt 32, art. 4 i art. 5 weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012r. spowodowała zmiany w procedurze wydawania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 1 pkt 32 ustawy w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) otrzymuje brzmienie: "Kierownik biura powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej, wsparcia specjalnego, oddzielnej płatności do owoców miękkich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006." Zgodnie z art. 5 ustawy, w ustawie z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), art. 29 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W ust. 2 określono: "Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1." Z analizy przedstawionych przepisów wynika, że z dniem 1 sierpnia 2012r. w miejsce organu dotychczas uprawnionego do wydawania decyzji o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadzono zmianę polegającą na tym, że aktualnie organem uprawnionym jest kierownik biura powiatowego Agencji. Z wprowadzoną zmianą współgra unormowanie zawarte w znowelizowanym art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który kompetencje do wydawania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, powierza organowi właściwemu do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Oznacza to, że w przypadku ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej, organem właściwym jest kierownik biura powiatowego Agencji, natomiast odwołanie przysługuje do organu wyższego stopnia – dyrektora oddziału regionalnego. Omawiana ustawa zawiera w art. 10 ust. 1 przepis przejściowy zgodnie z którym, do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy przepis przejściowy obejmuje swoim zakresem sprawy dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, art. 10 ust. 1 ustawy nie można rozumieć jako przepisu przejściowego mającego zastosowanie wyłącznie do ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak bowiem wynika z zakresu przedmiotowego ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. reguluje ona nie tylko zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej oraz ich wypłaty, ale również kwestie związane z odstąpieniem od ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub płatności do krów i owiec, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do czasu nowelizacji art. 40 ustawy o płatnościach (...) przepis ten przewidywał wprost kompetencje Prezesa Agencji do odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wymienionych w tym przepisie. Należy zatem uznać, że sprawy dotyczące m.in. płatności bezpośredniej, o jakich mowa w przepisie przejściowym art. 10 ust. 1 ustawy, to również sprawy związane z odstąpieniem od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich, które przed 1 sierpnia 2012r. należały do Prezesa Agencji. W tej sytuacji unormowanie zawarte w art. 10 ust. 1 ustawy obliguje do stosowania w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy – przepisów dotychczasowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 25 kwietnia 2006r. zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2009r. i do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw to postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że W. J. od decyzji z dnia 9 lipca 2012r. wydanej przez Prezesa Agencji jako organu I instancji, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym strona nabyła prawo do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przez ten sam organ. Z podniesionych wyżej względów, uwzględniając treść art. 10 ust. 1 ustawy, przedmiotowe postępowanie powinno toczyć się z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 stycznia 2012r. Taki stan prawny powoduje, że nadal organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 15 lipca 2009r. pozostaje Prezes ARiMR. Z tych samych względów Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma kompetencji do rozpoznania wniosku W. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnotować bowiem trzeba, że zdolność do wykonywania zadań publicznych organów administracji publicznej, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wynika z kompetencji przyznanych przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami prawa procesowego. Wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przyczynę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności, na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W okolicznościach konkretnej sprawy nadal pozostaje do rozpoznania wniosek W. J. z dnia 26 lipca 2012r. przez uprawniony organ, zgodnie z przepisami obowiązującymi przed ich nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 stycznia 2012r. Decyzja Prezesa ARiMR z dnia 27 sierpnia 2012r. Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, wszczęte na wniosek W. J. z dnia 26 lipca 2012r., nie została objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu, z uwagi na zakres kognicji sądu orzekającego. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Z uwagi na powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powinien w trybie art. 65 k.p.a. przekazać wniosek W. J. Prezesowi ARiMR, inicjując jednocześnie działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z dnia 27 sierpnia 2012r. W braku stosownych działań organu, również strona może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia 27 sierpnia 2012r., mając na uwadze wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2013r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.